- La Sección 502(f) del Título 32 del Código de EE. UU. contiene la autoridad de larga data que facilita una gama de importantes misiones domésticas de la Guardia Nacional.
- La ley no es un cheque en blanco que permite al presidente utilizar las fuerzas militares en cualquier lugar del país y para cualquier función siempre y cuando encuentren a un gobernador dispuesto
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La Guardia Nacional juega un papel crucial en los Estados Unidos, tanto por su capacidad como componente de reserva de las fuerzas armadas y por ser una herramienta versátil que gobernadores estatales pueden convocar durante una conmoción civil, desastres naturales o hasta la pandemia del coronavirus.
La Sección 502(f) del Título 32 del Código de EE. UU. contiene la autoridad de larga data que facilita una gama de importantes misiones domésticas de la Guardia Nacional. Durante el verano de 2020, sin embargo, la administración Trump hizo un manejo sin precedente de la ley para llevar tropas no federalizadas de la Guardia Nacional de otros estados a Washington D. C. para responder a las protestas posteriores al asesinato de George Floyd.
Al hacerlo, la administración presentó una interpretación sin restricciones del estatuto 502(f) que pone en riesgo de subvertir el esquema general estatutario que creó el Congreso para gobernar el despliegue dentro del país de las fuerzas militares.
Además, si un futuro presidente fuese a depender de esta interpretación de la ley para solicitarle a los gobernadores enviar personal no federalizado de la Guardia Nacional a un estado que no ha consensuado recibir tal despliegue —a diferencia de una jurisdicción no estatal como Washington D. C. que se opone a ello— ese despliegue violaría la Constitución.
La Sección 502 es el primer estatuto que autoriza a la Guardia Nacional operar bajo el “estatus del Título 32”, una de tres diferentes leyes por medio de las cuales los miembros de la Guardia Nacional pueden servir en cualquier momento.
Durante un “estatus de servicio activo estatal”, el personal puede ejecutar una misión definida por el estado, está bajo el comando y control del estado y cuenta con financiamiento y beneficios estatales.
A diferencia, durante un “estatus de Título 10”, la Guardia Nacional ha sido “federalizada” o “llamada a prestar servicio federal” por el presidente. Cuando es federalizada, las fuerzas de la Guardia Nacional ejecutan misiones federales según el comando y control federal, con financiamiento y beneficios federales.
El estatus del Título 32 ocupa un punto medio entre el servicio activo estatal y el estatus del Título 10, en el cual hay participación federal y estatal. Durante este estatus híbrido, la Guardia Nacional permanece bajo el comando y control estatal, pero puede ejecutar misiones federales, se le paga con fondos federales y recibe beneficios federales.
De crucial importancia, el personal de la Guardia Nacional bajo un estatus del Título 32 está bajo el control de un estado, no ha sido federalizado y no está sujeto a la Ley Posse Comitatus. Esto significa que no se les prohíbe participar en operativos de seguridad pública civiles.
Aunque el estatus de Título 32 fue originalmente concebido para permitirle al gobierno federal costear los gastos de los extensivos requisitos de entrenamiento que el Congreso exige cumplir a la Guardia Nacional de cada estado y territorio, las razones por las cuales puede emplearse se han ampliado a través del tiempo.
Hoy, la § 502(f) le permite a la Guardia Nacional ejecutar una amplia gama de misiones operativas, no de entrenamiento, bajo el estatus del Título 32. Pero esa autoridad que permite la ley tiene límites.
El despliegue de 2020 de la Guardia Nacional en Washington D. C.
A principios de junio de 2020, miles de tropas de la Guardia Nacional de 11 estados se desplegaron en Washington D. C. como parte de la respuesta de la administración Trump a las protestas, en su mayoría pacíficas, posteriores al asesinato de George Floyd a manos de la policía en Minneapolis, Minnesota. En ese momento, hubo mucha confusión y controversia sobre la autoridad legal bajo la cual estos soldados fueron llevados a la capital del país.
En una carta a la alcaldesa Muriel Bowser de D. C., quien se había públicamente opuesto a este despliegue, el entonces fiscal general William Barr dio la siguiente justificación: “Bajo la dirección del presidente, el Secretario de Defensa … solicitó asistencia de personal de la Guardia Nacional de otros estados, según § 32 U.S.C 502(f), el cual autoriza a los estados enviar fuerzas para asistir con ‘apoyo en operativos o misiones encargados a la unidad, a solicitud del presidente o el Secretario de Defensa’”. Según Barr, a estas tropas se les había dado amplias responsabilidades, incluyendo la autoridad para participar en ciertas actividades de seguridad pública:
“Consistente con las directrices del presidente, el secretario de Defensa asignó al personal de la Guardia Nacional de otros estados la misión de proteger las funciones, personas y propiedad federal en el Distrito de Columbia. Esa misión incluye la protección de propiedades federales de la destrucción o daños (incluyendo el control de las multitudes, las detenciones temporales, registros superficiales o acciones preventivas, medidas para garantizar la seguridad de las personas dentro de las propiedades y establecer perímetros de seguridad, consistentes con el ejercicio pacífico de las libertades de la Primera Enmienda).
Además, incluye la protección a los oficiales y empleados federales y personal de la fuerza pública de daños corporales o amenazas de lesión personal, y la protección de funciones federales, como el acceso de los empleados federales a sus lugares de trabajo, la movilidad libre y segura del personal federal en la ciudad y el funcionamiento continuo del servicio postal nacional”.
El despliegue y la justificación subsiguiente de Barr plantearon dos preguntas críticas sobre el alcance del § 502(f). La primera fue si la § 502(f) autoriza el uso de personal de la Guardia Nacional para ejecutar cualquier misión que el presidente pueda posiblemente solicitar.
El operativo de la Guardia Nacional de junio de 2020 en D. C. no tuvo precedentes. La § 502(f) nunca había sido antes utilizada para solicitar federalmente un despliegue en respuesta a disturbios civiles. Históricamente, cuando un presidente desea desplegar militares para este propósito, tiene que primero invocar la Ley de Insurrección y desplegar a las tropas en servicio activo o a la Guardia Nacional federalizada.
El estatus inusual del Distrito de Columbia dentro del sistema federal de los Estados Unidos plantea una segunda pregunta: ¿Pueden legalmente desplegarse tropas no federalizadas de otros estados a una jurisdicción que se opone al despliegue, si esa jurisdicción es un estado? La respuesta a estas dos preguntas es no.
La sección 502(f): una autoridad amplia, pero no ilimitada
La Sección 502 del Título 32 del Código de los Estados Unidos aborda “entrenamientos y ejercicios de campo requeridos” —o sea, los detalles de qué tan a menudo y en qué manera se requiere que las unidades de la Guardia Nacional entrenen cada año. La primera disposición, la § 502(a), establece los requerimientos normales de entrenamiento de la Guardia Nacional, comúnmente resumidos como “una semana al mes y dos semanas al año”.
La Sección 502(f) está al final del estatuto y tiene dos enfoques. El primero, § 502(f)(1), permite que se dirija al personal de la Guardia Nacional hacer “entrenamiento u otro deber” más allá del régimen estándar de entrenamiento descrito en la subsección (a). El segundo, § 502(f)(2)(A), señala que este “entrenamiento u otro deber” puede incluir “apoyo a operativos o misiones ejecutadas por miembros de la unidad a solicitud del presidente o el secretario de Defensa”.
La palabra “solicitud” en la § 502(f)(2)(A) es importante. El presidente o el secretario de Defensa puede pedirle al gobernador desplegar tropas de la Guardia Nacional, pero el gobernador no está obligado a acceder. Esta lectura es respaldada por 32 U.S.C. § 328, el cual deja claro que un gobernador es la parte empoderada para ordenar la activación del servicio de las tropas de la Guardia Nacional según ambos enfoques de la § 502(f).
El derecho del gobernador a rechazar la oferta de despliegue fue evidente durante el verano de 2020: el presidente Trump solicitó a un total de 15 gobernadores desplegar su personal de Guardia Nacional sobre Washington, pero cuatro rechazaron hacerlo. Ampliamos este punto a continuación.
Respecto a la pregunta sobre qué tipo de misiones la § 502(f) pretende autorizar, el estatuto en sí ofrece poca orientación. Las palabras “otro deber” en § 502(f)(1) simplemente permiten a la Guardia Nacional ejercer otras misiones no relacionadas al entrenamiento. La pregunta crítica es qué tan ampliamente debería ser interpretado “otro deber”.
Barr y la Administración Trump parece que asumieron que “otro deber” significa cualquier deber —que según la § 502(f)(2)(A), las tropas de la Guardia Nacional (con el consentimiento del gobernador) pueden ser empleadas para ejecutar cualquier misión que el presidente solicite. Como explicó Barr, a las fuerzas de la Guardia Nacional de otros estados se les asignó varios deberes en D. C., incluyendo operativos de seguridad pública como “control de multitudes, detenciones temporales [y] registros superficiales”.
Esta interpretación tan amplia, sin embargo, es inconsistente con la historia legislativa del estatuto, su lugar en el esquema estatutario y las reglas de interpretación estatutarias judicialmente establecidas. En efecto, permite evadir los procedimientos y las barreras que el Congreso ha creado para gobernar el despliegue militar en territorio nacional.
La Sección 502 fue originalmente promulgada como parte de la codificación del Título 32 de 1956, pero la subsección (f) y el lenguaje sobre “otro deber” en este no se añadió hasta 1964. En papel, sumarle la subsección (f) abrió la posibilidad a las tropas de la Guardia Nacional de ejecutar misiones operativas bajo el Título 32.
Sin embargo, la historia legislativa de su promulgación sugiere que la intención era principalmente conceder financiamiento y autorización a deberes relacionados con el entrenamiento más allá de los ejercicios específicos citados en la ley. La disposición no se utilizó para misiones operativas hasta 1989, cuando el Congreso añadió autoridades estatutarias específicas para un tipo de “otro deber” en particular: las misiones de interceptación de narcóticos según la 32 U.S.C. § 112.
Otro tipo de misiones se añadió en 2004 cuando, en medio de la creciente guerra contra el terrorismo, el Congreso sumó un nuevo capítulo entero al Título 32 —el Capítulo 9— que autoriza al personal de la Guardia Nacional bajo control estatal ser financiado federalmente según la § 502(f) mientras ejerzan ciertas “actividades en defensa de la seguridad nacional”.
Pero a los gobernadores se les dificultó obtener aprobación del Departamento de Defensa para estas misiones debido al requisito de que las misiones según el Capítulo 9 deben responder a una “amenaza … en contra de los Estados Unidos” en su conjunto.
En 2005, el huracán Katrina devastó la costa del golfo y expuso las desastrosas deficiencias de la capacidad del gobierno federal para responder a los desastres naturales. El año siguiente, el Congreso respondió a ambos problemas dándoles más amplitud a los usos posibles no relacionados con entrenamiento de la § 502(f). Esta vez, enmendaron la disposición en sí en vez de añadirle nuevas secciones al Título 32.
La nueva subsección (f)(2)(A), la cual autoriza a la Guardia Nacional a apoyar operativos o misiones federales “a solicitud del presidente o secretario de Defensa” fue indudablemente intencionada para simplificar y facilitar el proceso por el cual las fuerzas de la Guardia Nacional podían ejecutar misiones operacionales en suelo nacional según el Título 32.
Sin embargo, aunque la historia legislativa de la enmienda de 2006 no identifica claramente los límites exactos de lo que el Congreso quiso autorizar, sí sugiere que el Congreso estaba preocupado principalmente con facilitar los operativos de defensa nacional que ya se autorizaban en otras partes del Título 32, además del rol tradicional de la Guardia Nacional de responder a desastres naturales como Katrina.
De hecho, el informe del Comité de Servicios Armados de la Cámara sobre la enmienda de 2006 a duras penas menciona la nueva autoridad que crearía para que los gobernadores utilicen sus fuerzas de la Guardia Nacional para apoyar misiones requeridas por el presidente o el secretario de Defensa.
En su lugar, el informe se enfoca en ampliar cómo otras partes de esa misma enmienda permitirían “al personal de los componentes de reserva que estén prestando servicio activo o de reserva, y a técnicos militares (doble estatus), entrenar a miembros activos de las fuerzas armadas”.
Además, señala las limitaciones de esta nueva autoridad. En pocas palabras, es muy poco probable que el Congreso pretendiese revolucionar el panorama del despliegue en territorio nacional de los Estados Unidos al darle al presidente una fácil alternativa a la Ley de Insurrección.
Una interpretación más conservadora de la Sección 502(f) también es consistente con los principios establecidos de interpretación estatutaria. La Corte Suprema explicó en Whitman v. American Trucking que el “Congreso … no puede alternar los detalles fundamentales de un esquema regulatorio con términos vagos o disposiciones secundarias —no puede, por así decirlo, tapar el sol con un dedo”.
Del mismo modo, cuando el tribunal sostuvo en FDA v. Brown & Williamson que las facultades de la Administración de Alimentos y Medicamentos no incluye el poder de regular productos de tabaco como si fueran medicamentos, declaró que el “Congreso no pudo haber pretendido delegar una decisión de tal importancia económica y política a una agencia de una manera tan enigmática”. En resumen, el tribunal generalmente asume que el Congreso se pronunciará sobre grandes temáticas directamente.
No hay duda de que el Congreso pretendió que la enmienda de 2006 al § 502(f) ampliara el alcance de las actividades que ya autoriza. Es más, parece extremadamente poco probable que el Congreso hubiera escondido en una sección del código nacional, principalmente interesado en los requisitos de entrenamiento de la Guardia Nacional, una autorización de carta abierta para que las fuerzas militares estadounidenses participen en operativos de seguridad pública en territorio nacional a instancias del presidente, sin tomar en cuenta la Ley Posse Comitatus y sin depender de la Ley de Insurrección. De hecho, esto sería la propia definición de “tapar el sol con un dedo”.
La soberanía estatal y el despliegue de personal de la Guardia Nacional no federalizado a un estado que se opone
Si el Distrito de Columbia fuera un estado, entonces el despliegue de las tropas de la Guardia Nacional de otros estados al distrito por encima de las objeciones del jefe de su ejecutivo en junio de 2020 hubiera violado la Constitución. Los estados de EE. UU. son entidades soberanas, aunque su soberanía este limitada y subordinada al gobierno federal según la Constitución.
Como es el caso con soberanos extranjeros, su soberanía territorial es definida territorialmente. Como lo ha explicado la Corte Suprema en múltiples ocasiones desde principios de la república, “la jurisdicción de un estado es contérmino a su territorio, contérmino a su poder legislativo”.
Que los tribunales de un estado no puedan extenderse a otro y adjudicar los asuntos de las personas que allí viven es una función de la soberanía territorial y equitativa de los estados, a menos de que esos individuos tengan suficientes “contactos mínimos” con el fórum estatal. Por esa misma razón, no puede ser el caso que un estado, solamente bajo su propia autoridad, despliegue sus fuerzas de la Guardia Nacional a otro estado sin el permiso de ese estado. Simplemente, los estados de EE. UU. no se pueden invadir unos a otros.
El despliegue de la Guardia Nacional de un estado a otro estado con estatus de servicio activo sin recibir el consentimiento del estado receptor es entonces ilegal. Si esto no estuviera reglamentado —si un estado pudiera libremente adentrarse en otro y ejercer poder gubernamental allí— entonces cualquier conflicto entre los estados tendría el potencial de resultar en confrontaciones físicas entre sus agencias de fuerza pública y de la Guardia Nacional, con consecuencias potencialmente desastrosas.
La pregunta crucial restante es si ubicar a las fuerzas de la Guardia Nacional bajo el estatus del Título 32 obvia esa barrera de soberanía, haciendo que el despliegue a un estado que se opone sea permitido. No es así.
La principal diferencia entre el estatus de servicio estatal activo y el estatus según el Título 32 es que este último permite que las fuerzas de la Guardia Nacional operen a expensas del gobierno federal y realicen ciertas misiones federales, todo mientras permanecen bajo el comando y control del estado.
El comando y control del estado tiene tanto consecuencias legales como prácticas. Para empezar, significa que el personal de la Guardia Nacional con el estatus del Título 32 no ha sido federalizado. Los tribunales federales han dejado claro que federalizar al personal de la Guardia Nacional depende solamente si están bajo el comando y control estatal o federal.
Otras consecuencias del control estatal son aparentes dentro del mismo Título 32. Como se mencionó anteriormente, § 502(f)(2)(A) deja claro que los gobernadores están en libertad de rechazar una solicitud del presidente de asistencia de Guardia Nacional.
Asimismo, 32 U.S.C § 328 establece que por cualquier despliegue según § 502(f), el gobernador —no el presidente— emita ordenes de movilización y despliegue. La misiva de Barr a Bowser, asimismo, reconoce que § 502(f) “autoriza a los estados enviar fuerzas” para apoyar misiones solicitadas por el presidente.
Todos estos factores apuntan a la misma conclusión: Aunque el despliegue bajo § 502(f)(2)(A) sea solicitado, definido y financiado federalmente, la autoridad del estado está en ejercicio como asunto legal.
Esta conclusión es consistente con lo que la Corte Suprema ha dicho sobre lo que significa que los miembros de la Guardia Nacional sean “federalizados”. En Perpich v. Department of Defense, el tribunal explicó que cuando las tropas de la Guardia Nacional son federalizadas, se vuelven temporalmente parte del ejército federal en servicio activo.
Cuando no son federalizadas, sin embargo, permanecen como oficiales estatales. El tribunal en Perpich dejó claro que, cuando no están en servicio activo, un miembro de la Guardia Nacional debe o ser parte del ejército federal o un oficial estatal —nunca puede ser los dos al mismo tiempo. Como el personal de la Guardia Nacional con estatus según el Título 32 no ha sido federalizado, no son parte del ejército federal y deben, en vez, ser oficiales estatales operando según la autoridad estatal.
Para las funciones de soberanía equitativa y limitada territorialmente de los estados, entonces, no hay distinción entre el estatus de servicio activo estatal y el del Título 32. En ambos casos, el personal de la Guardia Nacional son oficiales estatales ejerciendo autoridad estatal. Eso significa que no pueden operar en otro estado sin su consentimiento, sin importar quien solicitó su presencia allí o quien los financia.
Conclusión
El Congreso debería enmendar la § 502(f) para limitar y aclarar su alcance. Mientras tanto, la ley no es un cheque en blanco que permite al presidente utilizar las fuerzas militares en cualquier lugar del país y para cualquier función siempre y cuando encuentren a un gobernador dispuesto.
El Congreso, sin duda, pretendió crear la § 502(f)(2)(A) para facilitar, en vez de dificultar, el despliegue en territorio nacional de la Guardia Nacional, pero es altamente improbable que los legisladores quisieran abrir una brecha enorme en una red compleja de leyes para gobernar las actividades militares en suelo propio.
En vez, § 502(f)(2)(A) fue probablemente intencionada para facilitar misiones que ya eran autorizadas por otros estatutos y otras funciones tradicionales de la Guardia Nacional como apoyo durante los desastres naturales.
Además, sin importar la intención del Congreso, los despliegues de la Guardia Nacional con estatus de Título 32 deben en todos los casos respetar la soberanía equitativa y territorialmente limitada de los estados.
Como asunto constitucional, el despliegue de personal de la Guardia Nacional a estados que no están de acuerdo con esto nunca es permisible. Si el presidente busca unilateralmente desplegar las fuerzas militares a un estado que se opone, entonces debe hacerlo por medio del mecanismo estatutario que el Congreso ha establecido con este propósito desde 1792: la Ley de Insurrección.
En todos los casos, y sin importar el vehículo estatutario utilizado, el despliegue militar en territorio nacional debe ser tratado como un último recurso. Existe una tradición en el derecho y pensamiento político estadounidense, con orígenes que se remontan a la Inglaterra del medioevo, que se opone a cualquier interferencia militar en asuntos civiles fuera de las emergencias. Esta tradición reconoce el peligro fundamental de disponer de cualquier ejército en contra de los propios ciudadanos del país. Como el Octavo Circuito explicó en Bissonette v. Haig:
“El uso de las fuerzas militares para detener a civiles puede exponer al gobierno civil a la amenaza de un mandato militar y la suspensión de las libertades constitucionales. A menor escala, utilizar el ejército para implementar leyes civiles deja las protecciones vitales de los derechos de la Cuarta y Quinta Enmienda en manos de las personas que no están entrenadas para proteger esos derechos. También puede congelar el ejercicio de los derechos fundamentales, como los derechos a expresarse libremente y votar, y crear una atmosfera de miedo y hostilidad que existe en territorios ocupados por las fuerzas enemigas”.
El despliegue en suelo propio supone riesgos para el mismo ejército, también. Aunque a veces es necesario, todos los operativos militares en suelo nacional distraen y acaparan recursos de las responsabilidades principales de seguridad nacional del ejército.
Operativos de seguridad pública, en particular, también son ampliamente impopulares entre el personal militar, quienes no se enlistaron en las fuerzas armadas para vigilar a sus conciudadanos —un hecho que es aún más significativo mientras el ejercito continúa teniendo dificultades para enfrentar la crisis de reclutamiento y retención.
La Guardia Nacional no es inmune a estos riesgos. Mientras que la Guardia Nacional ciertamente continúa cumpliendo su rol tradicional de proveer apoyo local en tiempos de crisis, en las últimas tres décadas también ha sido integrada a las fuerzas armadas de Estados Unidos. La Guardia Nacional de hoy es un ejército profesional y una pieza esencial en la “fuerza total” del Departamento de Defensa.
Por cierto, es más probable que el personal de la Guardia Nacional este entrenado en hacer cumplir la ley que sus contrapartes en servicio activo, pero muchas unidades de la Guardia Nacional son unidades de primera línea de combate entrenadas y equipadas para pelear en el extranjero, con comparativamente muy poca experiencia o entrenamiento en responder a la conmoción civil.
En consecuencia, cuando se considera el uso de cualquier rama del ejército en suelo nacional, los líderes no deberían solamente preguntarse si el despliegue es constitucional y está autorizado por la ley.
Deberían preguntarse si sería un uso apropiado de los limitados recursos militares y si es consistente con la creencia fundamental estadounidense que los asuntos civiles en suelo propio deberían ser atendidos por autoridades civiles nacionales siempre que se posible.
Este artículo se publicó inicialmente en Lawfare.
Traducción de Laura Gómez
