Este artículo fue publicado originalmente en Lawfare.
- Mientras las fuerzas armadas aceleran la integración de IA en sus operaciones, el Congreso está reduciendo la cantidad de herramientas que tiene el Departamento de Defensa para negociar precios justos y razonables.
- Debilitar las salvaguardas de las adquisiciones no solo preparará el terreno para más derroches de dinero, sino que también menoscaba la capacidad del Pentágono de discernir qué rol deben cumplir la IA y otras tecnologías emergentes.
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Los contratos adjudicados en materia de inteligencia artificial (IA) representan una pequeña fracción del gasto militar, pero está creciendo rápidamente. El mes pasado, el Pentágono adjudicó contratos por un total de $800 millones a cuatro compañías tecnológicas para que desarrollen aplicaciones militares de sus modelos generales de IA.
La noticia se supo luego del anuncio del ejército de que planea comprarle hasta $10 mil millones de dólares en capacidades de software a Palantir, una corporación gigante de análisis de datos. El secretario de Defensa Pete Hegseth ha ordenado a las fuerzas militares acelerar la adquisición de software de IA y otros programas relacionados para “maximizar su letalidad” y ha establecido metas ambiciosas para que el ejército reforme sus sistemas de armas y procesos de toma de decisiones en el campo de batalla mediante esta tecnología.
Mientras las fuerzas armadas aceleran la integración de IA en sus operaciones, el Congreso está reduciendo la cantidad de herramientas que tiene el Departamento de Defensa para negociar precios justos y razonables, y evaluar las afirmaciones de las empresas contratistas sobre sus productos y servicios.
El proyecto de ley sobre políticas de defensa de este año —conocida como la Ley de Autorización de Defensa Nacional, o National Defense Authorization Act (NDAA, por sus siglas en inglés)— reduciría los requisitos de divulgación de datos que ayudan al Departamento a comprender los costos reales de lo que están comprando y los requisitos de pruebas que establecen si lo que prometen entregar las compañías contratistas es técnicamente viable o si incluso satisface sus necesidades.
Algunos congresistas han presentado estos cambios como un esfuerzo por “mejorar la eficiencia” y “fomentar la innovación”. Cuentan con un gran apoyo de la industria de defensa, que ha criticado desde siempre el proceso de adquisiciones por considerarlo excesivamente burocrático. Las compañías tecnológicas también están demandando cambios en el proceso que, según dicen, ayudará a las fuerzas militares a desplegar capacidades innovadoras con mayor rapidez.
La eficiencia y la innovación son importantes objetivos por los que el Congreso debe guiarse mientras evalúa cómo adaptar el proceso de adquisiciones a las particularidades del desarrollo de software. Pero hay muy pocos indicios que demuestren que los requisitos de pruebas y de divulgación de datos sobre costos y precios sean los culpables por las largas demoras en las entregas y la escuálida competencia. De hecho, varios líderes retirados que trabajaron en adquisiciones han afirmado lo contrario, y señalado que muchos de estos problemas se deben a la falta de controles de precios y pruebas durante todo el ciclo de las adquisiciones.
La ley NDAA de este año corre el riesgo de repetir los errores del pasado con una nueva generación de contratos militares. El inspector general del Departamento de Defensa ha publicado más de 20 informes desde 1998 en los que se documentan los sobreprecios que los contratistas le han cobrado al Pentágono.
Debilitar las salvaguardas de las adquisiciones no solo preparará el terreno para más derroches de dinero, sino que también menoscaba la capacidad del Pentágono de discernir qué rol deben cumplir la IA y otras tecnologías emergentes a la hora de llenar importantes vacíos de capacidades, en especial en un momento en el que las afirmaciones de lo que pueden lograr estas tecnologías no siempre resisten al análisis.
La restricción de requisitos genuinos de divulgación de costos y precios
El Departamento de Defensa mayormente confía en los datos que las compañías contratistas le proveen para determinar si le están cobrando precios justos y razonables en los contratos militares. Los datos más útiles son la información certificada sobre costos y precios, porque la información certificada son datos que las empresas contratistas han verificado como “precisos, completos y actualizados”.
El Congreso estableció los requisitos de esta información certificada sobre costos y precios en el marco de una ley de 1962 conocida como la Ley de la Verdad en las Negociaciones (Truth in Negotiations Act, TINA, por sus siglas en inglés), que se aprobó luego de una serie de revelaciones que indicó que muchos contratistas federales, en su mayoría de la industria de defensa, estaban cobrándole al gobierno precios excesivos.
Los datos certificados sobre costos y precios abarcan desde desgloses detallados de costos de mano de obra hasta recibos de ventas recientes y comparables, y precios de catálogos impresos. Esta información es una forma sensata de verificar precios, en especial en situaciones donde la competencia por los contratos es escasa o inexistente.
El Pentágono tiene muy pocas herramientas para evaluar si los precios que le ofrecen son razonables cuando contrata a un solo proveedor, es decir, cuando contrata exclusivamente a una sola compañía para obtener cierto servicio o producto militar.
Los requisitos de certificación le brindan la información que necesita para evitar los sobreprecios. Estos requisitos también presentan soluciones para resolver los precios defectuosos, es decir, un ajuste de precios si el Pentágono descubre que un contratista que tenía la obligación legal de certificar sus datos presentó información sobre costos y precios que sabía que era incorrecta, incompleta o desactualizada.
Desde la década de 1990, el Congreso ha venido reduciendo los requisitos establecidos por la ley TINA y ha convertido las divulgaciones de costos y precios certificados en la excepción más que la regla. Poco a poco, ha ido aumentando el umbral de divulgación obligatoria de datos certificados sobre costos y precios, que antes era de $100,000 por contrato, según la ley TINA y, al momento de esta publicación, es de $2 millones. Los proyectos de ley NDAA de la Cámara de Representantes y del Senado para el año fiscal 2026 socavarían aún más la ley TINA, porque elevarían ese umbral a los $10 millones.
Quienes apoyan este aumento argumentan que los requisitos de certificación de datos están bien intencionados, pero son irrealistas, porque exigen a los contratistas cuantificar los costos de inversiones intangibles, como el entrenamiento y el desarrollo de software. Pero estos son costos que los contratistas ya llevan y calculan durante el curso normal de sus operaciones: el gobierno simplemente les está pidiendo que validen esa información. Además, los contratistas pueden solicitar el reembolso al gobierno por los costos de personal y otros costos incurridos durante el cumplimiento de la ley TINA.
Otra queja frecuente es que los requisitos de divulgación de datos entorpecen el proceso de adquisiciones. La realidad es que algunos contratistas lo dilatan porque se demoran o se niegan a brindarle al Pentágono sus datos sobre costos y precios. Un estudio realizado en 2022 por la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GAO, por sus siglas en inglés) también reveló que la enorme mayoría de los contratos del Pentágono no requiere la divulgación de esos datos. Un motivo que explica esta falta es que muchos de esos contratos son por compras de pequeñas cantidades y bajas sumas de dinero.
Entre enero de 2017 y junio de 2019, la compañía proveedora de repuestos TransDigm, Inc. logró que el 95 por ciento de sus contratos con las fuerzas militares estuviera por debajo del umbral de divulgación. Boeing también reveló que el 93 por ciento de sus contratos militares adjudicados en 2022 y hasta mayo de 2023 estaban por debajo del umbral.
Los órganos de control del gobierno advierten que tener un alto umbral de divulgación vuelve al Pentágono vulnerable a los precios injustos. Una revisión de los contratos de TransDigm realizada por el inspector general del Departamento de Defensa entre 2017 y 2019 señaló que el alto umbral y otros vacíos en la ley TINA le permitieron a la compañía obtener $20.8 millones en ganancias extraordinarias. Y apenas el año pasado, el inspector general reveló que Boeing le cobró a la Fuerza Aérea sobreprecios en el orden de casi un millón de dólares por repuestos, entre ellos $4,000 por un dispensador de jabón, que equivale a más de 80 veces su precio comercial.
Entre otros problemas, los funcionarios encargados de la adjudicación de contratos “no validaron la precisión de los datos utilizados para la negociación de los contratos”. Si bien pueden pedirle a la compañía contratista que les brinde datos no certificados, esta información puede ser fácil de manipular.
Un umbral cinco veces por encima del actual les hará aún más fácil a los contratistas evadir los requisitos de divulgación de datos certificados sobre costos y precios. Un estudio efectuado por el Pentágono en 2022 indicó que la fuerte consolidación de la industria de defensa ha hecho que las fuerzas militares dependan más de un solo proveedor para adquirir sus principales sistemas de armas, lo cual aumenta el riesgo de sufrir interrupciones en la cadena de suministro y aumentos de precios.
En teoría, las compañías tecnológicas podrían aportarle a la base industrial de defensa la competencia que tanto necesita, pero las fuerzas militares están adquiriendo cada vez más capacidades de IA exclusivamente de un solo proveedor. Sin una correcta inspección de esos contratos, es más probable sufrir sobreprecios y aumentar el costo para el contribuyente estadounidense.
La exención “comercial”
Si los contratos de Palantir y de los modelos de IA son un indicio de lo que vendrá, la adjudicación de muchos contratos del Pentágono en materia de IA y otras tecnologías emergentes probablemente hasta exceda el nuevo umbral de los $10 millones. Pero hay otras excepciones que no solo eliminan la necesidad de divulgar datos certificados sobre costos y precios, sino que también socavan otras salvaguardas que se usan para poner freno a la escalada de costos y garantizar una competencia genuina.
Una de esas excepciones es la exención para productos y servicios comerciales. Los contratistas no tienen la obligación de brindar datos certificados sobre costos y precios de productos considerados “comerciales”, aun cuando el valor de su contrato exceda el umbral de divulgación obligatoria. La idea de esta excepción es que los productos comerciales se venden al público y, por lo tanto, están sujetos a la competencia de precios, lo cual limita la capacidad de los contratistas de cobrarle de más al gobierno.
Pero el Congreso ha ampliado la definición de “producto comercial” para abarcar también a las tecnologías desarrolladas principalmente con propósitos militares, siempre que puedan considerarse “del tipo” que normalmente usa el público en general o que se utiliza en entornos comerciales.
Dicho de otro modo, el Congreso ha regalado a los contratistas la exención comercial, aun cuando vendan tecnologías y equipos militares para los que no hay una comparación de precios fácilmente disponible. Esto aumenta el riesgo de los sobreprecios. Por ejemplo, Honeywell duplicó el costo del motor de los helicópteros Chinook después de que se designó como producto comercial. Lockheed Martin y sus subcontratistas también explotaron este vacío legal para inflar los precios de los repuestos de la aeronave de transporte militar C-130J.
En la actualidad, las exenciones a los requisitos de divulgación de datos certificados sobre costos y precios abarcan los contratos en materia de IA que en su conjunto llegan a valer cientos de millones de dólares. Las licencias de software que Palantir le está vendiendo al ejército para acceder a Maven Smart System —un sistema de control de misiones potenciado por la IA que ayuda a los comandantes a analizar imágenes satelitales, grabaciones de drones y otros datos recogidos por sensores militares— han sido clasificadas como “comerciales”.
Al igual que los drones autónomos subacuáticos que Anduril le provee a la armada para llevar a cabo misiones marítimas. Anduril dice que estos drones se construyen con componentes comerciales genéricos, y el sistema Maven de Palantir parece basarse en análisis de datos similares a los que vende a sus clientes comerciales para ayudarles a coordinar sus cadenas de suministro. Pero el grado de especialización que se necesita para desarrollar estos sistemas para usos militares —tal como las capacidades de gestionar información clasificada o portar y disparar armas— hace difícil ver cómo estos sistemas podrían ponerse a disposición del público.
Esta flexible definición de “producto comercial” significa que las compañías tecnológicas no tienen que justificar con rigurosidad por qué su software y experiencia cuestan tanto como dicen. Sin datos certificados, los funcionarios encargados de las adquisiciones, por lo general, tratan de calcular si un producto o servicio tiene un precio razonable estudiando su historial de precios o los precios de productos similares ofrecidos por sus competidores.
Pero esta técnica no producirá mucha información en la negociación de contratos sobre software de IA, porque esta tecnología es muy nueva y el mercado de los modelos más avanzados está dominado por unas pocas compañías tecnológicas. Aun cuando estos costos aumenten o se inflen, las fuerzas militares tendrán muy escasas opciones para repararlos.
En lugar de rectificar estas deficiencias de control, el Congreso está a punto de expandir la lista de productos y servicios que se clasifican como “comerciales”. Las Secciones 823 y 824 del proyecto de ley NDAA del Senado exceptuarían a los “contratistas de defensa no tradicionales” de divulgar datos certificados sobre costos y precios, por lo que haría que el Departamento trate todo lo que venden estos contratistas como “comercial”, aun cuando desarrollen versiones muy especializadas de sus productos y servicios para las fuerzas militares.
Este proyecto de ley también exceptuaría a estos contratistas de cumplir con las normas contables de costos, criterios que evitan que los proveedores le cobren al Pentágono costos que no están relacionados con sus contratos con el gobierno.
Si bien Microsoft y Anduril podrían considerarse contratistas no tradicionales, no queda claro qué otras compañías tecnológicas tendrán esa misma designación.
Más atajos para la adjudicación de contratos
El proyecto de ley NDAA del Senado no se conforma con flexibilizar las salvaguardas en materia de precios; la Sección 827 también liberaría el uso de una vía rápida de adquisiciones diseñada para la producción de prototipos de tecnologías nuevas y emergentes, que están exentas tanto de los requisitos de divulgación de datos certificados como de las normas de competencia regulares.
En la década de 1990, el Congreso autorizó a la sección de investigación y desarrollo de las fuerzas militares a usar esta facultad de adjudicación de contratos, conocida con el nombre de “otras transacciones” (OT), para propiciar una mayor colaboración con el sector privado, en particular en el área de investigación.
Desde entonces, el Congreso ha ampliado esta facultad a todos los componentes del Departamento de Defensa. No solo pueden firmar acuerdos de OT, sino también pasar de un contrato de prototipos a un contrato de producción sin pasar por un proceso competitivo abierto y completo.
Este atajo ha provocado un gran aumento en los acuerdos de OT: la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno (GOA, por sus siglas en inglés) señaló que la adjudicación de este tipo de contratos del Departamento de Defensa es ahora diez veces mayor, ya que creció de $1,800 millones en 2016 a más de $18,000 millones en 2024.
A pesar de este aumento astronómico, el proyecto de ley del Senado limitaría el control del Congreso al exigirle al Departamento informarles a los comités de defensa del Congreso “en el momento” en que el Departamento ejerza su facultad de celebrar estos contratos y no 30 días antes. Esta inmediatez no le da al Congreso tiempo para cuestionar ni evaluar estos contratos antes de adjudicarlos.
El Senado también le daría al Departamento de Defensa la facultad de adjudicar “transacciones de producción” para adquirir “tecnologías emergentes y comprobadas”, siempre que sean firmadas por el ejecutivo correspondiente encargado de las adquisiciones.
Esta es una enorme expansión de la facultad de las OT, ya que autoriza a las fuerzas militares a saltarse por completo la etapa de elaboración de prototipos y pasar directamente a la producción a gran escala. Incentivaría a la adjudicación de contratos por sumas enormes y de varios años antes de que la fuerza armada pueda poner a prueba correctamente las tecnologías en el campo de batalla. Así se arriesga derrochar el dinero de los contribuyentes porque se estaría comprometiendo a comprar una tecnología que las fuerzas militares podrían descubrir más tarde que no funciona como pensaban.
No todas las promesas de las tecnologías emergentes darán sus frutos, y el fracaso suele ser un catalizador de la innovación. El control del proceso de las OT debería preservar el margen para el fracaso militar, al mismo tiempo que plantea preguntas difíciles sobre si, y cómo ha aprendido de esos fracasos.
Los esfuerzos problemáticos del ejército que ya lleva años desarrollando visores de realidad aumentada para sus soldados sugieren que el Congreso y el Pentágono aún no han encontrado el equilibrio justo. En 2018, el ejército adjudicó a Microsoft un contrato de OT valuado en $22 mil millones para desarrollar estos visores, conocidos como el sistema integrado de aumento visual Integrated Visual Augmentation System (IVAS).
Una auditoría del inspector general a los cuatro años reveló que los funcionarios del programa aún no habían definido los “niveles mínimos de aceptación del usuario para determinar si el sistema IVAS iba a satisfacer las necesidades del usuario”. Y advertía que esta falta “podría ocasionar el derroche de hasta $21,880 millones en fondos públicos para desplegar un sistema que es posible que los soldados no quieran usar o no utilicen como se tenía previsto”.
El representante Robert Wittman (R-Va.) también reveló durante una audiencia sobre el proyecto de ley de políticas de defensa de 2023 que este visor “hizo que la mayoría de los soldados informara al menos un impedimento físico”.
A los siete años de la adjudicación del contrato original y tras $1,500 millones de dólares gastados, el ejército aún no ha seleccionado un prototipo efectivo. El ejército ha señalado que Anduril se hará cargo del contrato de Microsoft y que planea utilizar la IA para mejorar el visor. Pero no ha divulgado cómo está revisando sus normas y protocolos de pruebas para resolver los problemas al comienzo del proceso de desarrollo y evitar aumentos en los costos.
Los fracasos de las pruebas podrían volverse más frecuentes con el nuevo proyecto de ley del Senado, que no solo debilitaría el control de los contratos de OT como los utilizados para el sistema IVAS, sino que también flexibilizaría los requisitos de las pruebas. La Sección 805 establecería una “vía alternativa de pruebas y evaluación” que sustituye los requisitos de pruebas bien definidos y sus objetivos desde el inicio de cada programa por un proceso más flexible que se basa principalmente en la suposición de que la industria llevará a cabo sus propias pruebas.
Esta propuesta también borraría los límites entre la etapa de pruebas de desarrollo (que permite a los servicios resolver fallas de diseño al inicio del desarrollo) y la etapa de pruebas operativas (que se centra en determinar si el arma puede funcionar como se prevé en situaciones de combate). Combinar los dos procesos hará aún más difícil que los servicios puedan distinguir entre fallas de prueba de concepto y dificultades superables, en especial porque los contratistas tecnológicos suelen brindar muy pocainformación sobre cómo entrenan y ajustan sus modelos de IA.
Estos intentos de recortar la etapa de pruebas coinciden con la enorme reducción de personal que ha hecho el Pentágono en su oficina de pruebas operativas. Varios líderes militares retirados han advertido que esta reducción en las capacidades de pruebas y controles puede incrementar la frecuencia de los fracasos operativos en el campo de batalla.
El camino a seguir
En su totalidad, estos cambios perjudican considerablemente el interés público de proteger al gobierno de una escalada de precios y fomentar la sana competencia para equipar a las fuerzas militares con tecnologías efectivas y seguras. No es demasiado tarde para rechazar estos cambios dañinos: el Congreso puede eliminarlos de la versión final de la ley NDAA. El Congreso también debe fortalecer su control sobre el rendimiento y la rentabilidad de la larga y creciente lista de contratos en materia de IA que tienen las fuerzas militares.
Para empezar, se deben proteger los procesos independientes de pruebas de armas, además de fortalecer la postura del gobierno para negociar precios justos. Estas medidas no solo convertirían al Pentágono en un mejor agente del dinero de los contribuyentes, sino también mejorarían su capacidad para determinar qué programas abandonar y cuáles llevar adelante.
Para garantizar un proceso de pruebas independiente y exhaustivo de armas potenciadas por la IA, es fundamental que el Pentágono mantenga la diferenciación entre las pruebas de desarrollo y las pruebas operativas. Los resultados de las pruebas de desarrollo son esenciales para que el Departamento pueda decidir qué programas vale la pena seguir evaluando e invirtiendo dinero antes de que sea demasiado tarde en el proceso de adquisiciones.
Mantener separada la etapa de pruebas operativas ayuda a garantizar que los servicios dediquen el tiempo y los recursos necesarios para poner a prueba el software y detectar modos de fracasos conocidos (tal como su vulnerabilidad a formas ya documentada de hackeos y ataques adversos) y riesgos no previstos (tales como errores o vacíos nunca antes detectados en los datos de entrenamiento que perjudiquen el rendimiento).
Las fuerzas militares también deben negociar los términos contractuales que determinan el acceso a los datos que necesitan para llevar a cabo pruebas válidas y asegurarse de que la IA adquirida cumpla con sus obligaciones de proteger la privacidad, los derechos civiles y las libertades civiles.
Por ejemplo, otro proyecto de ley en el Senado sobre políticas de inteligencia podría obligar a las agencias de inteligencia a retener suficientes derechos sobre los datos federales en sus contratos en materia de IA, restringir la adquisición de soluciones de IA desarrolladas con datos obtenidos ilegalmente y considerar términos contractuales que prioricen “la mejora continua, el monitoreo del rendimiento y la evaluación de la efectividad” de la IA adquirida. El Congreso debe extender esos requisitos a todas las ramas de las fuerzas militares.
En cuanto a los precios de los contratos, el Congreso tiene mucho por hacer. La erosión de los requisitos de divulgación de costos y precios que comenzó hace décadas ha dejado al Pentágono vulnerable a los sobreprecios. La adquisición de soluciones de IA amplifica este riesgo, ya que los altos costos de desarrollo de esta tecnología pueden salirse de control fácilmente.
Bajar a $750,000 el umbral de divulgación obligatoria de datos certificados sobre costos y precios aumentaría considerablemente la cantidad de contratos sujetos a los requisitos de divulgación de datos certificados. Aún más ambiciosa, pero necesaria sería una medida legislativa para acotar la definición de productos y servicios comerciales. El propio Pentágono ha abogado por revertir a la definición de “comercial” de productos y servicios que se venden al público en cantidades importantes.
Reparar estos vacíos no será fácil. La industria de defensa —que realizó algunas de las contribuciones financieras más grandes durante el ciclo electoral de 2024 a los respectivos líderes de los Comités de Servicios Armados de la Cámara de Representantes y del Senado— se ha opuesto a estas propuestas.
Pero reforzar las salvaguardas de precios y pruebas protege al electorado de más aumentos y despilfarros en el Pentágono. Estas salvaguardas también son fundamentales para la capacidad de respuesta militar, ya que garantizan que los soldados estén equipados con tecnologías que sean efectivas y comprobadas.
Traducción de Ana Lis Salotti.
