La Sección 2 de la Ley de Derecho al Voto en la Corte Suprema

• Este artículo analiza cómo funciona la Sección 2 en el contexto de la redistribución de distritos y cómo su debilitamiento o eliminación podría afectar la representación de las comunidades no blancas de todo el país.
• Sin una Sección 2 fuerte, se corre el riesgo no solo de que se detenga el progreso ya logrado, sino que también se incentive a las jurisdicciones a regresar a sistemas con un único distrito u otros sistemas racialmente discriminatorios.

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Durante la actual sesión, la Corte Suprema decidirá si la Ley de Derecho al Voto (Voting Rights Act) seguirá permitiéndole al electorado no blanco disputar ante la justicia mapas electorales racialmente discriminatorios.

Este tema surge de un caso sobre la distribución de distritos en Luisiana que la Corte Suprema está evaluando por segunda vez. Louisiana v. Callais era un caso relativamente simple de manipulación racial de distritos electorales cuando la Corte lo consideró por primera vez durante su sesión anterior.

El tema a determinar era una pregunta circunscrita y específica de si la legislatura del estado había dejado que las cuestiones raciales predominaran inconstitucionalmente cuando volvió a trazar el mapa congresual del estado para reparar las violaciones a la Ley de Derecho al Voto que había señalado un tribunal federal de primera instancia. La Corte Suprema podría haber anulado el mapa por ese mismo motivo y obligado a la legislatura a trazar un nuevo mapa. Un dictamen así habría afectado al electorado de Luisiana, pero no habría tenido necesariamente implicaciones más amplias.

Sin embargo, el último día de la sesión anterior, en lugar de decidir el caso como una manipulación racial de distritos, la Corte anunció, para sorpresa de todos, que iba a reabrir el caso para una nueva defensa en torno a una pregunta distinta y mucho más trascendental: si la mismísima Sección 2 de la Ley de Derecho al Voto sigue siendo constitucional.

Este artículo analiza cómo funciona la Sección 2 en el contexto de la redistribución de distritos y cómo su debilitamiento o eliminación podría afectar la representación de las comunidades no blancas de todo el país.

Aprobada hace 60 años, la Ley de Derecho al Voto es una de las leyes más importantes y transformadoras en la historia de los Estados Unidos. De la noche a la mañana, esta ley acabó con prácticas discriminatorias como la imposición de pruebas de alfabetismo e impuestos para votar y, durante seis décadas, ha garantizado que las personas votantes no blancas y de minorías lingüísticas tengan un acceso igualitario a las urnas.

Lo que se disputa en el caso Callais es la Sección 2 de esta ley, que actualmente dispone que los estados y las localidades no pueden usar una práctica o procedimiento electoral, como el trazado de un mapa de distritos electorales, si esa práctica o ese procedimiento “provoca una negación o restricción del derecho al voto de cualquier ciudadano de los Estados Unidos por motivos de raza o color de piel”.

En el contexto de la distribución de distritos, eso ocurre “si, según la totalidad de las circunstancias, se demuestra que los procesos políticos que llevan a la nominación o elección en el estado o sus subdivisiones políticas no son igualitarios a la hora de permitir la participación de los miembros de una clase de ciudadanos protegida” por la ley.

A diferencia de lo que ocurre con las otras disposiciones de la Ley de Derecho al Voto, que se aplican únicamente a ciertas partes del país y están sujetas a plazos temporales, la Sección 2 sigue el modelo de los recursos litigantes tradicionales sobre derechos civiles: es permanente y se aplica a todo el país, donde sea que se cumplan las condiciones previstas.

Durante los primeros 17 años de la Ley de Derecho al Voto, la Sección 2 de la ley se usó solo esporádicamente en el contexto de la redistribución de distritos electorales.

Pero eso cambió después de 1982, cuando el Congreso, con un fuerte apoyo bipartidista, enmendó la Ley de Derecho al Voto para aclarar que el electorado podía disputar sistemas electorales, tanto por sus efectos racialmente discriminatorios extremos, como por una intención racialmente discriminatoria de sus creadores. Las enmiendas anularon lo dispuesto por Mobile v. Bolden, un caso de la Corte Suprema de 1980 que había limitado la Sección 2 únicamente a alegaciones sobre intenciones discriminatorias.

Esas enmiendas abrieron la puerta para que el electorado pudiera disputar mapas y sistemas electorales de un único distrito que, ya sea por diseño o no, diluyeran los votos de las comunidades no blancas porque las aislaban y les quitaban toda posibilidad real de ganar poder.

Los resultados fueron rápidos y transformadores, en especial para los gobiernos locales del sur del país. Hacia comienzos de la década de 1990, cientos de ciudades, localidades y condados de la región habían acabado con el uso de sistemas electorales de un único distrito que eran discriminatorios —muchos provenientes de la era de Jim Crow— y los remplazaron con varios distritos de un solo representante o sistemas electorales alternativos que permitían que los candidatos preferidos por las comunidades no blancas pudieran ganar las elecciones por primera vez desde la Reconstrucción.

Votantes de todo el país también recurrieron a la Sección 2 para exigir y lograr cambios en sus planes de distribución de distritos legislativos y congresuales. Frente al mandato del Congreso y ante la presión de su electorado, Alabama, Florida, Carolina del Norte y Virginia volvieron a trazar sus mapas congresuales después del censo de 1990 y crearon los primeros distritos congresuales con mayoría de minorías en esos estados.

Este trabajo continúa. Durante la última década, varios tribunales federales han ordenado cambios en 29 mapas o sistemas electorales de todo el país conforme a la Sección 2. Entre ellos, se cuentan cambios en los mapas congresuales de Alabama, Georgia y Luisiana; en los mapas legislativos de Alabama, Georgia, Luisiana, Misisipi, Dakota del Norte y Washington, y en 19 mapas de gobiernos locales o sistemas electorales de un único distrito.

Si bien las enmiendas de 1982 se han usado para disputar mapas y sistemas electorales de un único distrito que eran racialmente discriminatorios en todos los niveles del gobierno, su mayor impacto se ha centrado en los niveles locales, ya que aproximadamente la mitad de todos los casos sobre la Sección 2 ha disputado el uso de elecciones con un único distrito para consejos municipales, consejos escolares y otras entidades locales mayormente no partidistas.

La Sección 2 es una herramienta poderosa para combatir la discriminación racial, pero tiene requisitos estrictos.

Si bien quienes critican la Ley de Derecho al Voto suelen caricaturizar la Sección 2 porque dicen que pide una distribución racial de distritos siempre que una comunidad minoritaria se vuelve lo suficientemente grande, la ley exige mucho más que tan solo el tamaño de una población. De hecho, en la actualidad, hay muchas partes del país donde incluso comunidades minoritarias de tamaño muy considerable no podrían presentar una demanda para crear un distrito para sus minorías porque no cumplen con uno o más de los otros requisitos de la ley.

Las tres precondiciones de Gingles

Desde 1986, toda demanda que alegue que un plan de redistribución de distritos electorales o un sistema electoral de un único distrito viola la Sección 2 está regida por un exigente marco multifacético que la Corte Suprema estableció por primera vez en el caso Gingles v. Thornburg.

Este marco está formado por tres “precondiciones” iniciales elaboradas para identificar situaciones en las que el diseño de una “ley, práctica o estructura electoral interactúa con las condiciones sociales e históricas… para minimizar o eliminar la capacidad de una minoría de electores para elegir a sus candidatos preferidos”. Si la parte demandante no puede probar la existencia de las tres precondiciones, la demanda sobre la Sección 2 fracasa. Si alguna de las precondiciones deja de existir en el futuro, caduca la responsabilidad de la jurisdicción conforme a la Sección 2.

Dos de las precondiciones tienen que ver con la presencia y magnitud de un voto racialmente polarizado en el área geográfica donde se presenta la demanda conforme a la Sección 2, es decir, el grado en que las preferencias de candidatos de las personas votantes blancas se diferencian drásticamente de las de las personas votantes no blancas, según su raza.

A los efectos de estas precondiciones, no basta con que la parte demandante demuestre que haya ciertas diferencias en las preferencias de candidatos entre el electorado blanco y el electorado no blanco. Más bien, la parte demandante debe demostrar que la divergencia es tan extrema y perdurable que el electorado minoritario, a pesar de votar en su total conjunto a determinados candidatos, no pueden ganar en las elecciones porque el electorado blanco vota mayormente en bloque por otros candidatos. El resultado es un sistema que siempre o casi siempre les gana a los candidatos preferidos por las comunidades minoritarias.

Además de probar este patrón prolongado de voto racialmente polarizado, las precondiciones de Gingles también le exige a la parte demandante presentar un mapa que indique la posibilidad de reparar los efectos del voto racialmente polarizado a través de la creación de un distrito electoral donde el electorado minoritario es mayoría.

Este requisito del trazado de un mapa también es estricto. Tal como lo interpretó la Corte Suprema, el distrito alternativo con mayoría de minorías presentado por la parte demandante durante la fase de precondiciones de Gingles debe estar configurado razonablemente y cumplir mayormente con las reglas de distribución de distritos de la jurisdicción correspondiente, tal como las directivas que limitan las divisiones de un condado.

Además, la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de manipulación racial de distritos impone más restricciones. Si bien las cuestiones raciales pueden ser una consideración a la hora de trazar el distrito alternativo, según los casos de manipulación racial de distritos, las cuestiones raciales no pueden predominar ni ser el único factor que motive la forma en que se trazan los límites de un distrito.

El último paso

Si la parte demandante de un caso sobre la Sección 2 brinda pruebas que cumplen con las tres precondiciones, el caso entonces pasa a un cuarto y último paso, conocido como el análisis de la “totalidad de las circunstancias”. En este paso, el tribunal evalúa si la desventaja electoral creada por un voto con extrema polarización racial se ve aún más exacerbada por las condiciones locales adversas.

Este paso incluye la consideración de varios factores, tales como el grado en el que las campañas locales utilizan expresiones raciales manifiestas o sutiles cuando se dirigen a sus electores, si el proceso de selección o apoyo político en una jurisdicción es racialmente exclusivista y si las comunidades minoritarias enfrentan otros obstáculos importantes en los comicios y en la participación igualitaria durante el proceso electoral, como aquellos provocados por los efectos persistentes de prácticas pasadas de discriminación racial.

La parte demandante debe superar los cuatro pasos del proceso para determinar responsabilidad conforme a la Sección 2.

Alabama brinda un ejemplo de cómo funciona el marco establecido por el caso Gingles en el mundo real. Según el mapa congresual de 2021 de Alabama, algunas partes de la zona sur central del estado con grandes poblaciones de raza negra —conocida como el Black Belt por sus suelos ricos para la agricultura— fueron divididas en cuatro distritos diferentes.

En un distrito, el electorado de raza negra comprendía la gran mayoría de la población. Pero, en los otros tres, representaba el 30 por ciento o menos debido al trazado quirúrgico de sus límites, como lo fue la decisión de colocar a Montgomery y a su ciudad vecina de Tuskegee (las dos con importantes poblaciones de raza negra) en dos distritos distintos.

 Esta división de las comunidades de raza negra no habría importado si los patrones del voto negro y del voto blanco no hubieran estado tan drásticamente polarizados según la raza. Pero, tal como lo indicó el tribunal que decidió el caso, la política en el Black Belt era un ejemplo casi de manual de la política extremadamente racializada que señala el marco del caso Gingles.

Si bien el electorado de raza negra promedio de esta región votaba por los candidatos de su preferencia con el 92 por ciento del voto, el electorado blanco votaba casi siempre en bloque y con la misma cohesión a favor de otros candidatos. Este voto tan racialmente polarizado —con uno de los mayores porcentajes del país— significaba que el electorado blanco, que a menudo se mostraba indiferente o incluso hostil a las necesidades del electorado de raza negra, controlaba el resultado de las elecciones en tres de los cuatro distritos de la región.

Un grupo de votantes negros disputó ese mapa conforme a la Sección 2 y presentó varios mapas que señalaban que era posible resolver los efectos de este voto racialmente polarizado si la región del Black Belt se dividía en dos distritos más compactos, en lugar de cuatro y que, al mismo tiempo, cumplían de igual modo, o acaso mejor, con las reglas tradicionales de distribución de distritos del estado.

Un panel de tres jueces estuvo de acuerdo y declaró en una opinión de 225 páginas que los mapas ilustrativos de la parte demandante eran “al menos tan geográficamente compactos con los del Plan [de Alabama], respetan los límites tradicionales al menos tanto como el Plan, protegen importantes comunidades de interés [y] protegen al electorado donde sea posible”.

Es más, el tribunal señaló que los mapas ilustrativos de la parte demandante mantenían más unidas a las comunidades del Black Belt e indicó que el Black Belt era “una comunidad de interés de gran importancia” por su geografía rural y sus importantes necesidades compartidas en materia de representación.

El tribunal de primera instancia también declaró que la totalidad de circunstancias ameritaba una reparación judicial conforme a la Sección 2 y señaló la existencia de “pruebas sustanciales e innegables” de desigualdades socioeconómicas perdurables en la región que “obstaculizan la oportunidad de las personas negras de Alabama de participar en el proceso político”, tal como sus niveles de pobreza que muy rara vez se ven en los países desarrollados.

El tribunal también determinó que los efectos del voto racialmente polarizado en el Black Belt se exacerbaban aún más por la constante naturaleza muy racializada de la política en Alabama, como el frecuente uso de expresiones raciales sutiles o manifiestas en las campañas políticas.

Después de que la Corte Suprema afirmara esta decisión, el tribunal de primera instancia implementó un plan que reunificó a las comunidades del Black Belt y, como consecuencia, un congresista apoyado por el electorado negro ganó las elecciones en 2024.

Sin embargo, por cada éxito judicial conforme a la Sección 2, también ha habido fracasos.

De hecho, una investigación de la Facultad de Derecho de la Universidad de Míchigan reveló que de los 141 casos presentados ante la justicia conforme a la Sección 2 desde 2002, solo aproximadamente el 45 por ciento tuvo éxito, una importante disminución con respecto a los primeros diez años desde la adopción de las enmiendas de 1982, cuando las tres cuartas partes de los casos tuvieron éxito.

Hay múltiples razones que lo explican. En algunas partes del país, es posible que el electorado minoritario no sea tan cohesivo políticamente y prefiera a distintos candidatos. Por ejemplo, un caso reciente que disputó el uso de elecciones con un único distrito para un distrito escolar suburbano de Dallas indicó que el electorado minoritario de ese distrito se dividió drásticamente según sus posturas conservadoras y liberales en las elecciones no partidarias del distrito, y que difería en temas como políticas impositivas y de educación pública.

Del mismo modo, es posible que todo el electorado blanco no vote igual según su raza. Esto ocurre cada vez más, en especial fuera del sur del país. Por ejemplo, la comisión independiente de distribución de distritos de California señaló que, mientras que el electorado blanco sigue votando de forma cohesiva como un solo bloque para vencer a los candidatos preferidos por las minorías en algunas partes de Los Ángeles y del sur de California, este voto en bloque no existía en el área de la bahía de San Francisco.

Del mismo modo, en una disputa contra los distritos para el consejo de la ciudad de Boston, un tribunal rechazó una demanda sobre la Sección 2 tras determinar que el electorado blanco de la parte de la ciudad donde se presentó la demanda no votó en bloque. De hecho, los candidatos preferidos por las comunidades negras podían ganar con frecuencia al apelar a los votantes blancos.

Por último, puede no ser posible trazar un distrito con mayoría de minorías según la distribución de las minorías votantes y por el menor grado de segregación residencial. Esto ocurre principalmente en los niveles más altos de gobierno, como en la Cámara de Representantes, donde la población requerida para el trazado de un distrito es muy grande.

Si bien puede existir un voto racialmente polarizado e incluso ser extremo, puede ser simplemente imposible trazar un distrito compacto con mayoría de minorías y, al mismo tiempo, evitar una manipulación racial del distrito si se necesitan no decenas de miles, sino cientos de miles de votantes.

A medida que la nación y la política siguen evolucionando, también lo hará la cantidad de lugares donde puede surgir una responsabilidad conforme a la Sección 2.

En la actualidad, hay 16 planes de distribución de distritos o sistemas electorales de un único distrito (de los cuales 12 están ubicados en el sur del país) bajo litigio conforme a la Sección 2, ya sea en su primera instancia o en fase de apelación.

Siete de esas demandas se centran en mapas legislativos, mientras que otras 4 son sobre las elecciones de gobiernos locales, y una —en Misisipi— se trata de una disputa contra los distritos para la corte suprema del estado.

Cuatro casos se refieren a mapas congresuales y tres de esos mapas ya han sido trazados de nuevo, pero el estado está apelando la determinación de responsabilidad. Uno sobre Texas aún está pendiente de la decisión del tribunal de primera instancia sobre si el mapa viola la Sección 2.

Un dictamen adverso en el caso Callais que restrinja las demandas conforme a la Sección 2 —o que las prohíba de lleno— tendrá un efecto dominó en todos los niveles de gobierno.

Si bien el caso ante la Corte Suprema gira en torno a una disputa de alto perfil de distribución de distritos congresuales, el mayor impacto de un posible debilitamiento de la Sección 2 o, peor aún, de su total eliminación, casi seguro termine afectando a los gobiernos locales.

Cuatro décadas después de que la Corte Suprema adoptara el marco de Gingles, los casos sobre gobiernos locales —la mayoría sobre elecciones no partidarias— siguen representando las dos terceras partes de todos los casos de dilución del voto, y la mayoría de esos casos disputan sistemas electorales de un único distrito.

Sin una Sección 2 fuerte, se corre el riesgo no solo de que se detenga el progreso ya logrado, sino que también se incentive a las jurisdicciones a regresar a sistemas con un único distrito u otros sistemas racialmente discriminatorios que habían excluido y quitado poder a las personas votantes negras en Ferguson, Missouri, y a las personas indígenas nativas en el condado de Benson, Dakota del Norte.

Las consecuencias del destrozo de los requisitos de la aprobación previa de la Sección 5 en el caso Shelby County v. Holder de la Corte Suprema en 2013 ofrecen una lección de la que debemos aprender.

Al poco tiempo de que se eliminó la aprobación previa, la ciudad de Pasadena, Texas, se apresuró a cambiar su mapa para el consejo municipal y convirtió dos distritos de un solo representante a un sistema con un único distrito, lo cual diluyó la influencia política creciente del electorado latino. Si bien el electorado latino logró revertir los cambios mediante un litigio donde disputó que los cambios fueron intencionalmente discriminatorios, le llevó cuatro años de litigio para conseguir esa reparación judicial.

Un dictamen adverso en el caso Callais podría provocar lo mismo en todo el país.

Traducción de Ana Lis Salotti.