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Este artículo fue publicado originalmente en Just Security.
El 28 de enero el secretario de estado Marco Rubio se encontró con sus antiguos colegas en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado (SFRC, por sus siglas en inglés) para testificar sobre los operativos militares de la administración Trump en y alrededor de Venezuela. Desde septiembre (cuando la administración empezó a atacar a supuestas embarcaciones del narcotráfico en el Caribe) los legisladores han pedido que Rubio comparezca ante el Congreso y rinda cuentas sobre las políticas del uso de la fuerza por parte de la administración. Sus exigencias por una audiencia llegaron al rojo vivo cuando la administración bombardeó territorio venezolano y capturó al presidente venezolano Nicolás Maduro el 3 de enero —sin autorización anticipada o notificación alguna al Congreso.
La audiencia del Senado con Rubio, sin embargo, no fue reconfortante para quienes se preocupan por la escalada militar de la Casa Blanca en el Caribe, los asesinatos en altamar y el uso de la fuerza contra Venezuela. Como desglosaré a continuación, las principales enseñanzas que dejó la audiencia son que la rama ejecutiva y sus aliados en el Congreso creen que el presidente puede, a su voluntad, ejecutar bombardeos y operaciones en territorios sin restricciones significativas del Congreso, de leyes nacionales como la Resolución de los Poderes de Guerra o de tratados internacionales que forman parte de las leyes de EE. UU.
La disputada separación de poderes de guerra
El Artículo Primero de la Constitución le otorga al Congreso el poder de declarar la guerra, crear y financiar las fuerzas armadas, y formular reglas para la gobernanza y regulación de las fuerzas armadas. El Artículo Segundo le otorga al presidente el poder ejecutivo y declara que el presidente debe ser el comandante en jefe de las fuerzas armadas. Estas disposiciones históricamente se han entendido como las que otorgan al Congreso el poder de autorizar ofensivas u hostilidades prolongadas, y al presidente el poder más limitado de defender contra ataques existentes o inminentes.
Pero los matices en este balance de poderes se han borrado en las décadas recientes ya que funcionarios de la rama ejecutiva bajo distintas presidencias han afianzado visiones cada vez más amplias sobre el poder presidencial. La audiencia con Rubio resaltó cómo esta tendencia ha sido explotada por la administración Trump.
Tanto Rubio como el presidente del SFRC, Jim Risch, republicano de Idaho, argumentaron que el uso de la fuerza por parte del presidente Trump en y alrededor de Venezuela entra dentro de las competencias que le otorga el Artículo Segundo. Mientras que Risch enmarcó los ataques del 3 de enero como un operativo de “cumplimiento de la ley”, en vez de un operativo militar tradicional, Rubio repetidamente se refirió al supuesto poder del presidente para utilizar las fuerzas armadas en defensa de un “interés nacional”.
La referencia de Rubio invoca la “teoría de interés nacional”, una establecida pero controversial articulación, que no ha sido jurídicamente constatada, sobre la facultad del presidente para utilizar la fuerza sin la autorización previa del Congreso. Según esta teoría —la cual ha sido empleada para justificar el uso de la fuerza sin la autorización del Congreso por administraciones tanto republicanas como demócratas— el presidente puede lanzar un ataque unilateral para proteger los “intereses nacionales vitales”, siempre y cuando esos ataques y cualquier respuesta anticipada por el adversario sean “limitadas en naturaleza, alcance y duración” y que no supongan “la guerra en el sentido constitucional”.
Esta teoría, según Rubio, puede permitir a Trump ordenar más ataques contra Venezuela. La administración está aparentemente utilizando la misma teoría para justificar la campaña militar contra las supuestas embarcaciones narcotraficantes, la cual seguirá desplegándose en el Caribe y el Pacífico Oriental.
Respecto a la Resolución de los Poderes de Guerra, aprobada en 1973 para reafirmar los poderes de guerra constitucionales del Congreso, Rubio sugirió que esta ley solo aplica a los operativos militares de larga escala y extensa duración. El Congreso promulgó la Resolución de los Poderes de Guerra en respuesta a las revelaciones sobre el bombardeo a Camboya por parte del presidente Richard Nixon, que había logrado ocultar a los congresistas y al público.
No obstante, al responder a la pregunta del senador demócrata Chris Murphy de Connecticut, Rubio aseguró que el requisito de la ley sobre reportar nuevas “hostilidades” se activa durante operativos en los que los Estados Unidos “participa de manera sostenida”. Rubio luego sostuvo que la ley requiere la autorización del Congreso para el uso de la fuerza cuando las hostilidades han excedido los 60 días.
No son nuevas estas interpretaciones de la Resolución de Poderes de Guerra, aunque pongan la ley patas arriba. En 1973, el Congreso escogió la palabra “hostilidades” porque puede abarcar “el estado de confrontación en el cual no se ha disparado un solo tiro pero donde hay un peligro claro y latente de conflicto armado”. Los que formularon la medida entonces establecieron un umbral bajo para las circunstancias que activarían la ley. No promulgaron la Resolución de los Poderes de Guerra como una autorización permanente permitiéndole a los presidentes 60 días de hostilidades contra cualquier país o grupo.
Al contrario, establecieron un límite de 60 días para los operativos que genuinamente son de naturaleza defensiva pero que aún no habían sido autorizados por el Congreso. Sin embargo, incluso bajo la interpretación de Rubio de la ley, no es claro por qué la campaña prolongada de la administración contra las supuestas embarcaciones narcotraficantes —parte de lo que Rubio dijo era “absolutamente” una guerra contra “grupos de narcotraficantes” — puede continuar sin la autorización del Congreso.
La crítica más robusta a esta interpretación del poder presidencial vino del senador republicano Rand Paul de Kentucky, quien en meses recientes ha liderado esfuerzos para invocar la Resolución de los Poderes de Guerra para controlar los usos de la fuerza de la administración en y alrededor de Venezuela. Paul criticó la incoherencia de la teoría sobre el interés nacional, la cual simultáneamente da el visto bueno a operativos de combate unilaterales que tienen un potencial obvio de escalada, mientras reconoce que la autorización del Congreso es necesaria para guerras de larga escala y duración.
Según Paul, esta teoría podría permitir a la rama ejecutiva lanzar un operativo que, una vez se haya asentado el polvo y las muertes hayan sido contadas, sería considerado un uso de la fuerza de tan gran alcance y escala para haber requerido autorización del Congreso desde el principio. Paul también enfatizó lo absurdo de decir que un operativo para bombardear un país extranjero y capturar al jefe de estado no constituye una “guerra en el sentido constitucional”. También presionó a Rubio sobre si él consideraría tal ataque contra los Estados Unidos como un acto de guerra.
Paul no ha liderado esfuerzos previamente para fortalecer la Resolución de los Poderes de Guerra o retar la validez de la teoría de interés nacional, pero su reciente participación en estos temas y su regreso como miembro al SFRC pueden indicar un deseo de hacerlo en el futuro. La iniciativa más integral sobre los poderes de guerra del Congreso hasta ahora, la Ley de los Poderes de Seguridad Nacional, fue presentada por los senadores Mike Lee, republicano de Utah, y Bernie Sanders, independiente de Vermont, durante la administración Biden. Aunque Lee es miembro del SFRC, no presionó a Rubio sobre el balance constitucional de los poderes de guerra.
Apoyo en precedentes dudosos
Sobre la base de los argumentos respecto al Artículo Segundo planteados por Rubio y sus aliados en el Congreso, hubo referencias a supuestos precedentes que respaldan los amplios poderes de guerra presidenciales. Risch, por ejemplo, abrió la audiencia con una descripción de la invasión a Panamá del presidente George H.W. Bush en 1989. La invasión, como el operativo contra Maduro, carecía de autorización del Congreso. También resultó en la captura de un jefe de estado latinoamericano. Pero como yo y otroshemos planteado anteriormente, la invasión a Panamá fue sustancialmente diferente al ataque del 3 de enero contra Venezuela.
La legislatura de Panamá había declarado un “estado de guerra” contra los Estados Unidos, después de años de tensiones crecientes en las bases de EE. UU. en la zona del canal de Panamá. Las fuerzas de seguridad de Panamá habían empezado a atacar a militares estadounidenses en el país. En otras palabras, era al menos posible que existiera una base según el Artículo Segundo para utilizar cierto grado de fuerza militar en el país, incluso si la fuerza que utilizó la administración Bush se consideró ampliamente desproporcionada.
Otro ejemplo histórico del que dependió Rubio fue sobre el manejo que le dio el presidente John F. Kennedy a la crisis de los misiles de Cuba, una crisis militar y política que duró 13 días y se precipitó por el despliegue de la Unión Soviética de los misiles nucleares en Cuba. Durante esa crisis, Kennedy impuso un bloqueo a Cuba al cual llamó una “cuarentena”, ignorando el hecho de que los bloqueos habían sido históricamente reconocidos como actos de guerra.
En respuesta a una pregunta del senador republicano John Barrasso de Wyoming, Rubio intentó la misma estrategia y esclareció que el bloqueo de Trump a Venezuela —el cual Trump ha llamado un “TOTAL Y COMPLETO BLOQUEO” —es, de hecho, una “cuarentena”.
Además, durante la audiencia Rubio insistió en que la administración podría continuar utilizando la fuerza no autorizada por el Congreso contra Venezuela si ese país lo permitía, por ejemplo, cuando Irán estableció una fábrica de drones o base militar dentro del territorio venezolano. El problema con el supuesto precedente planteado por Rubio, sin embargo, es que el Congreso de hecho debatió y autorizó previamente respuestas con fuerza a las amenazas provenientes de Cuba, semanas antes del bloqueo de Kennedy. Lejos de apoyar las amplias articulaciones del poder presidencial, la crisis de los misiles de Cuba recalca el papel histórico y competente del Congreso en materia de guerra.
La dependencia de Rubio y de otros en estos episodios históricos deberían servir como una poderosa alerta contra el adormecimiento del Congreso en estas prerrogativas constitucionales. Aunque la Corte Suprema ha dicho que una práctica ejecutiva “sistemática e ininterrumpida” que se “aborda durante mucho tiempo con el conocimiento del Congreso y nunca antes se cuestiona” puede alterar el equilibrio del poder constitucional. Tan solo un puñado de precedentes malinterpretados pueden utilizarse para degradar la autoridad de los legisladores.
La guerra que es y no es, y la Ley de Enemigos Extranjeros
Aunque Rubio es un testigo muy capaz, tuvo dificultad con la línea de interrogación planteada por la senadora Tammy Duckworth, demócrata de Illinois. Esto resaltó la tensión entre las teorías sobre los poderes de guerra de la administración.
En marzo, Trump invocó la Ley de Enemigos Extranjeros de 1798, una ley que la Corte Suprema describió como un “poder de guerra del presidente” cuando fue utilizada por última vez durante el internamiento en la Segunda Guerra Mundial. Según sus disposiciones, la Ley de Enemigos Extranjeros requiere a los Estados Unidos estar en una guerra declarada o que sufra un invasión o incursión predatoria por parte de una “nación o gobierno extranjero”.
Cuando Trump invocó la ley para atacar a inmigrantes venezolanos, aseguró que el gobierno venezolano había cometido actos de guerra contra los Estados Unidos operando a través de los miembros de la pandilla Tren de Aragua. Duckworth recalcó que el argumento de Rubio de que no había una guerra contra Venezuela contradice la invocación de Trump de una ley para tiempos de guerra contra ciudadanos venezolanos hace menos de un año. Dicha invocación ya ha sido utilizada por la administración para enviar a inmigrantes venezolanos a enfrentartortura en una notoria cárcel salvadoreña.
A lo largo del interrogatorio de Duckworth, Rubio sostuvo que los Estados Unidos no están en guerra con Venezuela. De hecho, Rubio afirmó que la nación está en guerra con una variedad de pandillas criminales. En específico, Rubio dijo:
“No, no estamos en un estado de guerra en Venezuela … Pero déjeme ser claro con usted, a lo que se refería el presidente [al invocar la Ley de Enemigos Extranjeros] eran estas pandillas y grupos narcoterroristas que están declarándole la guerra a los Estados Unidos. No cabe duda de que estos grupos le han declarado la guerra a los Estados Unidos. Por ejemplo, el Tren de Aragua no es solamente una pandilla criminal con presencia en nuestras calles. Son el grupo criminal responsable, directamente responsable, por el narcotráfico”.
Dejando a un lado la cuestión de si el Tren de Aragua tiene la capacidad y estructura en su comando para participar en un conflicto armado (expertos jurídicos internacionales han argumentado con no la tienen), un conflicto con un actor no gubernamental simplemente no es suficiente para desbloquear el inmenso poder de la Ley de Enemigos Extranjeros. Esa ley, la cual permite al presidente regular, internar y expulsar a civiles ciudadanos de un poder hostil, requiere que el adversario sea una “nación o gobierno extranjero”.
Los comentarios de Rubio son una importante contribución a la creciente lista de valoraciones de inteligencia y declaraciones oficiales que socavan el fundamento probatorio para la invocación de Trump de la Ley de Enemigos Extranjeros.
Transparencia frustrante y la frustración del Congreso
Como ya se planteó anteriormente, los legisladores habían solicitado desde hace meses que Rubio testifique. Durante la audiencia, el senador demócrata Tim Kane de Virginia enfatizó que materiales clave relacionados con el uso de la fuerza por parte de la administración aún no han sido compartidos con el Congreso o habían sido puestos a disposición solo a horas específicas y en lugares clasificados para crear barreras significativas en la evaluación y el debate. Un amplio número de legisladores de ambos partidos han criticado la falta de transparencia de la administración y su rechazo a consultar con el Congreso el uso de la fuerza en y alrededor de Venezuela.
La forma en que Rubio respondió a estas críticas sugiere que no habrá más transparencia ni colaboraciones entre las ramas del gobierno. El senador Chris Coons, demócrata de Delaware, presionó a Rubio sobre el fracaso de la administración en consultar con antelación con el Congreso sobre la operación contra Maduro.
Rubio respondió que el operativo no había sido autorizado por el presidente y que no estaba en el “campo de lo posible” hasta finales de diciembre, días antes de que Trump ordenara a las tropas tocar suelo. Esta incertidumbre, dijo Rubio, hizo que el operativo no mereciera notificación al Congreso, aun cuando las fuerzas armadas planearon y ensayaron el ataque durante meses.
En respuesta al interrogatorio del senador republicano John Curtis de Utah, quien cortésmente señaló que él y sus colegas habían solicitado repetidamente sesiones informativas que les fueron negadas, Rubio afirmó que una audiencia en una fecha anterior para discutir el uso de la fuerza en y alrededor de Venezuela habría sido “inútil”. Rubio argumentó que la planificación de operaciones militares es competencia del Departamento de Defensa, no del Departamento de Estado, y que él no hubiese sido el funcionario adecuado con quien discutir la política sobre Venezuela.
Sin embargo, los comités de asuntos exteriores tienen jurisdicción sobre la decisión de autorizar el uso de la fuerza, aun cuando los comités de las fuerzas armadas tienen jurisdicción sobre la conducta de las campañas militares ya autorizadas. Además, Rubio, como secretario de estado (y asesor interino de seguridad nacional), seguramente habría participado en la toma de decisiones de la administración sobre el uso de la fuerza en Venezuela. En otras palabras, el SFRC habría sido el foro jurisdiccionalmente apropiado para celebrar una audiencia sobre las políticas referentes a Venezuela, y Rubio habría sido un testigo sustancialmente indicado para dicha audiencia.
Las respuestas de Rubio dieron escasa justificación sobre por qué la administración no ha proporcionado al Congreso materiales jurídicamente requeridos ni por qué no ha consultado con los legisladores antes de recurrir al uso de la fuerza en y alrededor de Venezuela. Igualmente, preocupante es la justificación de Rubio para retener información que podría aplicarse a cualquier contexto futuro en el cual la Casa Blanca quisiera hacer uso de la fuerza.
La visión de los Estados Unidos de la ley del más fuerte y el derecho internacional
Muy poco tiempo en la audiencia se dedicó a debatir el derecho internacional. La Carta de las Naciones Unidas, que prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza, no se mencionó ni una sola vez a pesar de que los Estados Unidos ratificó dicho tratado, convirtiéndolo en parte de la “ley suprema del país” según la Constitución. ¿Adónde va el orden internacional basado en normas? ¿O la parte de la cláusula de supremacía de la Constitución dedicada a los tratados ratificados por el Senado?
El debate más relevante sobre las obligaciones internacionales de Estados Unidos surgió a través de una pregunta del senador republicano Pete Ricketts de Nebraska, quien señaló que quienes criticaron la operación contra Maduro podrían argumentar que el ataque degradó la prohibición internacional al uso de la fuerza y, por lo tanto, aumentó la probabilidad de que China usara la fuerza para apoderarse de Taiwán.
Ricketts desestimó está crítica, sugiriendo a Rubio que la demostración de poderío militar de Trump disuadiría la agresión china más que cualquier norma internacional. Rubio coincidió, añadiendo que a China “no le importa el derecho internacional” pero que sus líderes están probablemente sorprendidos por la “experiencia militar claramente demostrada” de las fuerzas armadas de EE. UU.
Posteriormente en la audiencia, el senador Brian Schatz, demócrata de Hawái, indagó sobre la recién creada “junta de la paz” de Trump y si la iniciativa estaba destinada a reemplazar a la ONU. Rubio negó esa ambición mientras criticó a la ONU por ser de “muy poca utilidad” para la gestión de conflictos modernos.
A través de varios tratados ratificados por el Senado, Estados Unidos ha sido un jugador clave en el orden internacional después de la Segunda Guerra Mundial. Según la Carta de la ONU, es uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, con el poder de veto sobre las resoluciones de ese organismo. Desde su creación, un juez estadounidense ha sido magistrado de la Corte Internacional de Justicia —también creada por la Carta de la ONU.
Tratados fundamentales, desde las Convenios de Ginebra de 1949 hasta la Convención contra la tortura, fueron negociados y ratificados por Estados Unidos. La posibilidad de que Estados Unidos se retire de este orden establecido en la posguerra para ir tras una nueva (o tal vez muy antigua) visión del poder internacional basado en la ley del más fuerte plantea serios desafíos, tanto jurídicos como de otro tipo, respecto a cuestiones de guerra y paz.
Traducción de Laura Gómez
