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- Nuestro análisis de las leyes y disposiciones constitucionales estatales con respecto a la Guardia Nacional revela un panorama judicial muy diverso y repleto de contradicciones internas y conflictos constitucionales.
- Estas leyes suelen darles a los gobernadores un poder increíblemente amplio para desplegar las fuerzas militares dentro de sus estados.
Para ver el mapa interactivo y el informe completo en inglés:
Durante casi 150 años, la Ley Posse Comitatus (Posse Comitatus Act) ha restringido el poder del presidente de los EE. UU. de utilizar las fuerzas armadas dentro del país. Esta ley de 1878 prohíbe que las fuerzas armadas federales lleven a cabo funciones civiles de orden público, excepto que el Congreso las autorice expresamente.
Refleja la tradición en los Estados Unidos de rechazar la interferencia militar en los asuntos civiles, basada en la idea de que, si al presidente se le diera rienda suelta para desplegar las tropas armadas federales dentro del país en contra del pueblo, se pondría en peligro la democracia, la libre expresión y hasta la seguridad pública.
Sin embargo, aproximadamente la quinta parte del personal militar estadounidense no suele estar sujeto a la Ley Posse Comitatus. Estos miembros militares no son parte de las fuerzas armadas en deber activo, sino de la Guardia Nacional de su estado o territorio.
Reciben el mismo entrenamiento militar, portan las mismas armas y visten los mismos uniformes que los miembros del Ejército o la Fuerza Armada de los EE. UU. Pero, a menos que se los llame a cumplir un servicio federal, se rigen por sus propias leyes estatales y territoriales, que varían muchísimo según la jurisdicción.
El Brennan Center ha compilado y analizado estas leyes y ahora las presenta mediante un mapa interactivo. Nuestro compendio revela que, en muchos estados y territorios, las leyes que normalmente se aplican a las fuerzas de la Guardia Nacional imponen restricciones relativamente escasas sobre la autoridad del gobernador como comandante en jefe, lo cual es una situación peligrosa que las legislaturas pueden y deben rectificar.
Contexto
La Guardia Nacional es la versión moderna de las milicias coloniales y estatales. Los miembros de la Guardia Nacional son soldados a tiempo parcial que llevan vidas civiles normales cuando no están en servicio. Cuando son llamados a la acción por orden de su gobernador, pueden cumplir muchas funciones diferentes. Brindar asistencia en caso de desastres y responder a disturbios civiles son dos de sus funciones tradicionales más importantes.
Las tropas de la Guardia Nacional también pueden ser llamadas por orden del presidente para llevar a cabo operaciones federales, es decir, pueden ser “federalizadas”. Cuando eso ocurre, se convierten efectivamente en miembros de las fuerzas armadas en servicio activo hasta que vuelven a sus funciones estatales.
Las fuerzas federalizadas de la Guardia Nacional están bajo las órdenes del presidente y pueden utilizarse para cumplir misiones federales e incluso ser desplegadas para luchar en el exterior. Cuando la Guardia Nacional es federalizada, está sujeta a las leyes federales, incluida la Ley Posee Comitatus.
Existen 54 Guardias Nacionales: una para cada estado y otras cuatro para el Distrito de Columbia, Guam, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de los EE. UU. Casi todo lo relacionado con estas fuerzas —su tamaño, organización, entrenamiento, uniformes y equipamientos— está regulado por el gobierno federal, que también proporciona la gran mayoría del financiamiento de cada Guardia Nacional.
Sin embargo, históricamente, el entrenamiento, la misión y la cultura de la Guardia Nacional eran diferentes a los de las fuerzas armadas en servicio activo. Estas últimas están compuestas por soldados profesionales a tiempo completo, listos para ser desplegados en cualquier momento y combatir al enemigo en el extranjero.
Tradicionalmente, se ha considerado a las tropas de la Guardia Nacional como “soldados civiles” que tienen trabajos civiles durante la semana y entrenan los fines de semana. A diferencia de un ejército profesional, la Guardia era una reserva militar estratégica, que podía ser llamada al combate si Estados Unidos era invadido o se veía involucrado en un conflicto que precisara una movilización de fuerzas extraordinaria. Pero lo más frecuente era que fueran activadas para servir a sus comunidades locales en momentos urgentes de necesidad.
Por lo tanto, los despliegues de las fuerzas de la Guardia Nacional al mando de sus gobernadores nunca plantearon las mismas preocupaciones que históricamente han surgido con los despliegues de las fuerzas militares en servicio activo dentro de los Estados Unidos por orden del presidente.
Sin embargo, en las últimas décadas, la distinción entre las fuerzas en servicio activo y la Guardia Nacional se ha vuelto más difusa. Desde que se acabó con el servicio militar obligatorio tras la Guerra de Vietnam y, en especial, desde fines de la década de 1990, el Departamento de Defensa ha transformado a la Guardia Nacional, que dejó de ser una mera fuerza de reserva y se ha convertido en un componente operativo parte de la Política de la Fuerza Total del Pentágono.
Las unidades de la Guardia Nacional ahora son entrenadas y equipadas con los mismos estándares que sus colegas militares de servicio activo. Y dada la importante dependencia sin precedentes de los Estados Unidos respecto de la Guardia Nacional y las Reservas Militares durante las guerras de Afganistán e Iraq, un gran porcentaje de los miembros de la Guardia tiene una considerable experiencia de combate.
En 2010, el general a cargo de las operaciones de la Guardia Nacional dentro del país señaló que la década de experiencia bélica había transformado a la Guardia, que antes era una “reserva estratégica”, e en una “organización endurecida y fogueada por las batallas... con muchos veteranos de combate”. Por lo tanto, es cada vez más difícil distinguir a la actual Guardia Nacional de un ejército profesional.
Además, el presidente Donald Trump ha utilizado una ley del 2006 para permitir el uso federal de las fuerzas estatales de la Guardia Nacional en modos nunca antes vistos. Conforme a la Sección 502(f)(2)(A) del Título 32, el presidente o el secretario de Defensa pueden pedirles a los gobernadores que desplieguen las fuerzas de su Guardia Nacional para llevar a cabo misiones u operaciones federales a expensas del gobierno federal.
Si bien esta ley tenía el objetivo de facilitar el pago del gobierno federal para los despliegues debido a desastres naturales o para ciertas misiones de seguridad nacional autorizadas por la ley, Trump se basado en esta ley para solicitar que los estados gobernados por republicanos aliados al presidente desplieguen las fuerzas de sus Guardias Nacionales para combatir el delito en Washington, D.C., Memphis y Nueva Orleans, en contra de las objeciones de los gobiernos locales.
Las fuerzas de la Guardia desplegadas en estas ciudades están obedeciendo, en gran medida, las órdenes del gobierno federal; y, al menos en Washington, D.C. —donde las fuerzas de la Guardia Nacional de otros distritos están coordinando esfuerzos con la Guardia Nacional de Washington D.C., que siempre está bajo las órdenes y el control del presidente— están reportando a una cadena de mando federal.
Pero, como no han sido formalmente federalizadas, la administración no las considera sujetas a la Ley Posse Comitatus. En cambio, toda limitación sobre sus acciones debe provenir de sus propias leyes estatales o de las leyes del Distrito de Columbia.
A raíz de estos acontecimientos, las reglas estatales sobre el uso de las Guardias Nacionales han cobrado una renovada importancia. Aparte de las restricciones que se aplican a todos los funcionarios estatales, como las dispuestas por las leyes federales de los derechos civiles, no hay ninguna ley federal que limite lo que puede hacer un estado con su Guardia Nacional.
De hecho, estas jurisdicciones pueden decidir por su cuenta qué está permitido y qué no. Dicho de otro modo, no hay un único conjunto de leyes que rija sobre el despliegue de las fuerzas militares dentro de los Estados Unidos; hay 55.
Nuestro compendio de leyes estatales
Este compendio reúne las disposiciones constitucionales y leyes que rigen el uso de la Guardia Nacional (o “milicias”, conforme figuren en las leyes de los estados) en los 50 estados, además del Distrito de Columbia, Guam, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de los EE. UU.
Estas leyes se aplican cuando se despliegan las fuerzas de la Guardia Nacional bajo las órdenes y el control de un estado, aun cuando ese despliegue ocurra a pedido del presidente conforme a la Sección 502(f).
El mapa interactivo que incluimos en este compendio (que se puede consultar en inglés aquí) resume las leyes de cada jurisdicción y pone de manifiesto ciertos problemas legales clave. Además, una planilla descargable (disponible al final del artículo en inglés aquí) cataloga todo el texto constitucional o legal correspondiente de cada jurisdicción.
No se han incluido todas las disposiciones relacionadas con la Guardia Nacional o las milicias. Por ejemplo, no hemos incluido las leyes relacionadas con el pago, los beneficios a los veteranos ni la justicia militar. En cambio, nos hemos concentrado en las leyes que establecen cómo cada estado y territorio puede usar a su Guardia Nacional dentro de sus propios límites geográficos mientras estén bajo el control estatal.
Nos hemos centrado en algunas preguntas importantes. En primer lugar, ¿la ley enumera las circunstancias específicas en las que el gobernador puede activar a la Guardia Nacional o, al contrario, le da al gobernador total libertad de decidir cuándo corresponde hacerlo? Las leyes de la mayoría de las jurisdicciones se ubican en un punto intermedio entre estos dos extremos. Por ejemplo, varias legislaturas estatales han definido una lista de propósitos permitidos para el despliegue, pero la lista es tan larga e inclusiva que funciona más como un permiso que como una restricción.
En segundo lugar, ¿cómo los estados y territorios regulan la participación de la Guardia Nacional en las funciones civiles de orden público? ¿La ley le otorga a la Guardia amplios poderes policiales toda vez que se la despliega o solo bajo ciertas circunstancias? ¿Existen restricciones afirmativas sobre la capacidad de la Guardia de participar en funciones de orden público?
Una pregunta que se desprende de esta es si las leyes estatales o territoriales consideran a los miembros de la Guardia Nacional como “oficiales de paz”, un término legal que designa a toda persona autorizada a hacer cumplir la ley, realizar arrestos y mantener el orden público.
En los estados que consideran automáticamente al personal de su Guardia Nacional como oficiales de paz, como Nebraska y Arkansas, los miembros de la Guardia tienen la misma autoridad que los oficiales de policía profesionales, aun cuando la mayoría de las tropas de la Guardia Nacional tiene muy poco o ningún entrenamiento policial.
En tercer lugar, ¿las leyes estatales o territoriales le permiten al gobernador declarar la ley marcial? El término “ley marcial” no tiene una definición legal establecida, pero, por lo general, se lo entiende como un régimen de poder que permite a las fuerzas militares suplantar a las autoridades civiles y ejercer control sobre la población de un área determinada. Dicho de otro modo, implica un gobierno militar temporal ante una emergencia.
Este tipo de poder resulta difícil de conciliar con la Constitución de los EE. UU. La idea de que los militares suplanten a las autoridades civiles por cualquier motivo, por más temporal que sea, es simplemente incompatible con nuestro sistema constitucional, en el que las fuerzas militares están sujetas a un gobierno civil y la Declaración de Derechos restringe los poderes coercitivos de los militares sobre el pueblo.
Sin embargo, durante un tiempo desde mediados del siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial, no era inusual que los estados declaren la ley marcial en casos de emergencia. La Corte Suprema de los EE. UU. incluso sostuvo en 1849 que los estados podían hacerlo, siempre y cuando esa declaración estuviera autorizada por una ley estatal. Si bien ningún gobernador ha declarado la ley marcial desde 1963, muchos estados aún tienen leyes vigentes que le permiten al gobernador hacerlo.
Por último, si bien este compendio se centra en la Guardia Nacional, también hemos incluido leyes estatales que establecen “fuerzas estatales de defensa”. Estas fuerzas son una especie de milicia auxiliar que el Congreso les permite a los estados mantener. Las fuerzas estatales de defensa no pueden ser federalizadas. No están sujetas a la regulación federal ni tampoco pueden recibir fondos federales.
Si bien todas, menos dos jurisdicciones —el Distrito de Columbia y las Islas Vírgenes de los EE. UU—, tienen leyes que permiten la creación de una fuerza estatal de defensa, solo 22 estados y Puerto Rico actualmente tienen este tipo de tropas. Dado el altísimo costo de mantener a una fuerza militar de cualquier tamaño, estas fuerzas tienden a ser pequeñas y estar compuestas por miembros voluntarios que no reciben sueldo.
Pero que estas fuerzas estatales de defensa no se rijan por ninguna regulación federal ya es una de las razones por las que merecen más atención: son la única categoría de fuerzas militares que no están sujetas a los requisitos de entrenamiento ni a los estándares de reclutamiento que el Congreso les impone a la Guardia Nacional y a las ramas de las Fuerzas Armadas de los EE. UU., ni tampoco se rigen por el Código Uniforme de la Justicia Militar.
Temas comunes
Al comparar las 54 jurisdicciones incluidas en este compendio, surgen varios temas comunes:
Las leyes estatales y territoriales que rigen el uso de la Guardia Nacional suelen ser ambiguas o indefinidas, en especial con respecto a la participación de la Guardia en las funciones de orden público.
En casi todas las jurisdicciones, las leyes al menos suponen que la Guardia Nacional o las milicias pueden usarse para “ejecutar la ley” en ciertas circunstancias, pero muchos estados no definen claramente qué significa eso.
En muchos casos, no se explica el alcance de la autoridad de orden público que tiene la Guardia Nacional ni tampoco cómo se diferencia, si es que se diferencia, de la autoridad de orden público de la policía civil. Además, a pesar de los peligros inherentes de utilizar las tropas militares como una fuerza policial interna, ningún estado ni territorio tiene una ley parecida a la Ley Posse Comitatus que prohíba el uso de la Guardia Nacional para las funciones civiles de orden público sin una autorización expresa mediada por la ley.
Algunos estados tienen leyes que violan las protecciones garantizadas por la Constitución de los EE. UU. Por ejemplo, una ley de Illinois, la 20 Ill. Comp. Stat. Ann. 1805/84, aparentemente le permite a la Guardia Nacional, cada vez que sea desplegada a raíz de disturbios civiles, “arrestar a cualquier persona o personas a la vista sin proceso” alguno y luego detenerlas indefinidamente.
Esta amplísima facultad no coincide con las garantías procesales de la Cuarta, Sexta y Decimocuarta Enmiendas de la Constitución de nuestro país y también parece ignorar el derecho constitucional de peticionar un mandamiento de hábeas corpus.
Del mismo modo, la ley del Código de Iowa 29A.46 parece permitirle al gobernador crear tribunales militares para procesar a civiles en las áreas en las que el gobernador haya declarado la ley marcial. Esta facultad contradice tanto la Sexta Enmienda como la Decimocuarta (y ni hablar la Constitución de Iowa, que estipula que los “militares deben estar subordinados al gobierno civil”).
Si bien los tribunales federales tendrían el poder de invalidar cualquier intento de ejercer estas facultades plenamente, es posible que los recursos judiciales lleguen demasiado tarde, después de que se hubieran violado los derechos constitucionales de la población estadounidense.
Una cantidad sorprendente de estados tienen leyes que permiten la declaración de la ley marcial y que contradicen sus constituciones estatales.
Muchos estados que tienen leyes que le autorizan al gobernador a declarar la ley marcial también tienen una disposición en sus constituciones que dice que las fuerzas militares están o siempre deben estar subordinadas al gobierno civil. Que se tenga el poder de declarar la ley marcial es incompatible con este tipo de restricciones constitucionales.
En Tennessee, por ejemplo, la contradicción textual es muy evidente: el Artículo I, Sección 25 de su constitución estatal prohíbe expresamente la declaración de la “ley marcial”, pero la ley estatal Código de Tennessee, Anot. § 58–1–112 le permite al gobernador declarar el “régimen marcial”. Este término es sinónimo de ley marcial y, por lo tanto, convierte a la ley aparentemente inconstitucional. Claro que este tipo de contradicciones constitucionales debería ser suficiente para que los tribunales estatales invaliden cualquier intento de ejercer estas facultades. Sin embargo, aún hay motivos de preocupación.
En primer lugar, el éxito de una demanda judicial dependería de otras cuestiones legales técnicas como, por ejemplo, quién tiene legitimación procesal para iniciar la demanda. Además, el sistema judicial, a menudo, actúa con lentitud, aun cuando la ley es clara. El daño ocasionado al público por una declaración ilegítima de la ley marcial puede ser difícil de reparar para un tribunal de justicia una vez ocurrido el hecho.
En síntesis, nuestro análisis de las leyes y disposiciones constitucionales estatales con respecto a la Guardia Nacional revela un panorama judicial muy diverso y repleto de contradicciones internas y conflictos constitucionales. Estas leyes suelen darles a los gobernadores un poder increíblemente amplio para desplegar las fuerzas militares dentro de sus estados.
Por otro lado, las legislaturas estatales ejercen un rol mínimo a la hora de supervisar y regular las operaciones de la Guardia Nacional de sus estados o territorios. El resultado es una situación propensa al abuso y que necesita reformas, por ejemplo, promulgando versiones estatales de la Ley Posse Comitatus que recomendamos en nuestro informe de 2024.
Una ley que se aprobó hace poco en Virginia incluye otras reformas que las demás legislaturas estatales deberían considerar. Esta ley, la HB286, fortalece la facultad de la legislatura de supervisar a la Guardia Nacional de Virginia, ya que obliga al general administrativo del estado (que es el oficial militar de mayor rango en la Guardia Nacional del estado) a presentar un informe anual detallado ante la Asamblea General.
También regula la facultad del gobernador de desplegar tropas en situaciones que no sean el tipo de emergencias especificadas por la ley. Por último, la ley también exige la creación de un grupo de trabajo encargado de elaborar más reformas para la Guardia Nacional.
Esperamos que este compendio sea un recurso útil para legisladores y políticos que quizá estén considerando realizar cambios en sus leyes estatales; para los grupos de defensa de los derechos y abogados litigantes que se centran en los despliegues militares dentro del país, como los de la Guardia Nacional conforme a las leyes estatales o al Título 32 de la ley federal; para la prensa que desee informar sobre las cuestiones legales que giran en torno a los despliegues militares dentro del país; y para el público que desea entender las leyes que rigen sobre el uso de las fuerzas de la Guardia Nacional en sus propias comunidades.
Traducción de Ana Lis Salotti
