Cómo la manipulación de los distritos electorales inclina la contienda por la Cámara de Representantes en 2024

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Este próximo noviembre los estadounidenses votarán en otra reñida elección por la Cámara de Representantes. Si las encuestas son correctas, cualquiera de los dos partidos podría obtener una ajustada mayoría. Pero, a pesar de un entorno competitivo a nivel nacional, el partido republicano entran en la recta final tramo de la campaña electoral con una ventaja artificial gracias a la manipulación de los distritos electorales a nivel estatal.

No tenía por qué ser así.

En 2022, el Congreso casi aprueba la Ley de Libertad para Votar (Freedom to Vote Act, FTVA por sus siglas en inglés), un paquete histórico de reformas democráticas que incluía la prohibición de la manipulación partidista en el trazado de los distritos para elegir a los representantes en el Congreso. Este proyecto de ley trascendental se aprobó en la Cámara de Representantes y tenía el apoyo de la mayoría en el Senado. Pero quedó estancada, solo porque el Senado no logró modificar, por solo dos votos, las arcaicas reglas de filibusterismo que tiene la Cámara y, entonces, el proyecto de ley no pudo avanzar para que se votara por el sí o por el no.

Sin el terreno de juego más equitativo que brindaría la Ley de Libertad para Votar, los estados trazan los distritos congresuales aplicando reglas completamente diferentes. Algunos de los mapas congresuales de estos últimos diez años son modelos de equidad; otros decididamente no.

Los dos partidos manipularon los distritos después del Censo de 2020, pero, en líneas generales, el sesgo de los mapas de este ciclo favorece intensamente al partido republicano debido, en gran parte, a la agresiva manipulación de los distritos que se observa en los distritos republicanos más fuertes del sur y medio oeste del país. El Brennan Center for Justice estima que esta manipulación de los distritos les da, en total, a los republicanos una ventaja de unos 16 escaños más en la Cámara de Representantes para la contienda de 2024 por el control del Congreso, en comparación con los escaños que recibirían si se hubieran trazado mapas justos.

Por supuesto que esta ventaja que la manipulación de los distritos les da a los republicanos no es insuperable. El creciente número de mapas equitativos en otras partes del país, combinado con un panorama electoral altamente competitivo, le dan al partido demócrata más que una oportunidad equitativa de recuperar la mayoría que perdieron en las reñidas elecciones de 2022.

De hecho, los demócratas tienen varios caminos para lograr la mayoría mediante los 19 distritos republicanos (la mayoría trazados por comisiones, tribunales o bajo el control dividido del gobierno) que actualmente son clasificados por Cook Political Report como distritos impredecibles o de tendencia republicana. Pero sus caminos son más estrechos de lo que serían si todos los estados tuvieran mapas justos que cumplan con los sólidos estándares contra la manipulación de distritos que propone la Ley de Libertad para Votar.

Es de esperar que los efectos de una manipulación de los distritos electorales inclinen la balanza a favor del partido republicano. Durante esta década, como durante la última, el partido republicano controló desproporcionadamente el proceso de redistribución de los distritos, ya que trazó 191 (o el 44 por ciento) de los distritos que se usarán para las elecciones de este año. En comparación, el partido demócrata controló, en su totalidad, el trazado de solo 75 distritos. (El resto fue trazado por comisiones, tribunales o gobiernos divididos).

Los tribunales estatales también ayudaron a crear estas ventajas republicanas, porque los tribunales de los estados, donde el partido republicano definió los mapas (muchos con jueces elegidos en elecciones partidistas), se han mostrado mucho menos dispuestos a vigilar la manipulación partidista de distritos que los tribunales de los estados demócratas.

Por lo tanto, mientras que la mayoría de los grandes sesgos a favor del partido demócrata se han corregido mediante la revisión judicial, casi todos los sesgos a favor del partido republicano han permanecido sin correcciones. De hecho, los tribunales de muchos estados republicanos han seguido la pauta de los tribunales federales al declarar que las alegaciones sobre la manipulación de los distritos son cuestiones políticas sobre las cuales la justicia no tiene ninguna competencia.

El partido demócrata también manipuló los mapas en algunos sitios, pero los siete escaños demócratas o de tendencia demócrata adicionales que aportaron esos mapas son menos de un tercio de los 23 escaños republicanos o de tendencia republicana extra en estados con mapas que favorecen a los republicanos.

Lo que hicimos

Para cuantificar el impacto de la manipulación de los distritos en la contienda de este año por la Cámara de Representantes, el Brennan Center for Justice comparó los mapas que se usarán para las elecciones de este año con numerosos mapas alternativos que cumplen con las normas contra la manipulación propuestas por la Ley de Libertad para Votar que se encuentra estancada.

En la actualidad, la mayoría de los estados solo tienen reglas obligatorias mínimas sobre cómo trazar los distritos electorales para el Congreso. En particular, solo 17 estados tienen actualmente algún tipo de requisito expreso de imparcialidad partidista en sus constituciones o leyes estatales. De igual modo, la ley federal solo impone los requisitos de que los estados deben usar los distritos con un solo representante para la Cámara de Representantes, que los distritos deben tener poblaciones equivalentes y que los planes de distribución de los distritos deben cumplir con las prohibiciones de trazar límites con motivos racialmente discriminatorios que establece la Ley de Derecho al Voto.

Esta ausencia de restricciones implica que es posible trazar una amplia gama de mapas hipotéticos, todos legítimos, a pesar de que varíe muchísimo su imparcialidad partidista. En cambio, la Ley de Libertad para Votar propuesta habría prohibido cualquier plan de distribución de los distritos que se hubiera “trazado con la intención o el efecto de favorecer o desfavorecer considerablemente a cualquier partido político”. Esta limitación habría reducido significativamente el número de posibles resultados, porque habría eliminado cualquier mapa que le dé una ventaja extrema a uno de los partidos sobre los otros, y habría establecido una línea de base objetiva para evaluar la imparcialidad de los mapas.

Con la Ley de Libertad para Votar, el electorado habría podido disputar los mapas manipulados al extremo mediante un proceso judicial acelerado de dos pasos.

En el primer paso, los tribunales habrían aplicado una prueba para comprobar si ha habido una manipulación partidista de los distritos que utiliza los resultados del estado de las dos últimas elecciones presidenciales y las dos últimas para el Senado y, así, determinar si los mapas presentan un alto porcentaje de sesgo partidista según las métricas cuantitativas estándares.

Si esta evaluación demostrara que un mapa tiene un sesgo partidista en al menos dos de las cuatro elecciones de prueba, el mapa se presume manipulado con fines partidistas, y se le habría prohibido al estado aplicar ese mapa hasta que, y a menos que el estado, en el segundo paso, refute esta presunción ante la justicia. Se podría hacer esto, por ejemplo, demostrando que la distribución de votantes de un estado hace imposible trazar un mapa que cumpla con la Ley de Libertad para Votar. De hecho, esto ocurre, por ejemplo, en Massachusetts.

Otra opción es que las personas encargadas de trazar el mapa podrían defenderlo demostrando que cualquier sesgo partidista fue producto de la aplicación de buena fe de otras reglas importantes sobre el trazado de mapas, tal como las previstas por la Ley de Derecho al Voto.

El análisis del Brennan Center for Justice efectuó este mismo proceso de dos partes. Comenzamos aplicando la prueba de la presunción refutable a los actuales mapas congresuales de todos los estados que tienen más de un distrito. Para este análisis, utilizamos la brecha de eficiencia simplificada, la única medida cuantitativa de imparcialidad partidista que menciona expresamente el texto de la Ley de Libertad para Votar.

En la mayoría de los estados, los mapas que estudiamos eran los mismos que se utilizaron en las elecciones de medio término de 2022, pero cinco estados (Alabama, Georgia, Luisiana, Nueva York y Carolina del Norte) tienen mapas nuevos que se usarán por primera vez en 2024.

Si el mapa de un estado producía la presunción de manipulación extrema propuesta por la Ley de Libertad para Votar, entonces evaluábamos si era posible encontrar mapas alternativos para ese estado que no crearan esa presunción. Para las alternativas, utilizamos los mapas simulados por computadora del Proyecto sobre la Metodología de Redistribución de Distritos Mediante Algoritmos (ALARM por sus siglas en inglés), una excelente serie de entre 5,000 y 6,000 mapas para cada estado, trazados de acuerdo con los requisitos legales existentes en cada estado.

A diferencia de un análisis anterior que llevó a cabo el grupo de investigadores del Proyecto ALARM, en el que usaron los límites de los distritos previos a 2024, nuestro primer paso consistió en eliminar todo mapa de la serie de mapas del Proyecto ALARM que habría creado la presunción de un excesivo favoritismo partidista, según la Ley de Libertad para Votar.

Eso redujo un poco el número de mapas alternativos, pero, aún después de excluir esos mapas, obtuvimos cientos y, en la mayoría de los casos, miles de mapas alternativos que se ajustaban a las normas de la Ley de Libertad para Votar en casi todos los estados. (Más abajo, presentamos las dos excepciones en nuestros hallazgos).

Luego, para cada uno de esos mapas ajustados a las normas, calculamos el número de los distritos en cada mapa que ganó Joe Biden en 2020, para lo cual utilizamos las elecciones presidenciales como un valor aproximado de qué tan demócrata o republicano era cada distrito propuesto.

Decidimos utilizar la contienda presidencial de 2020 como nuestro valor aproximado, en lugar de usar un índice combinado de elecciones estatales y federales porque, en parte debido a que menos gente vota a candidatos de diferentes partidos en una misma votación, las elecciones presidenciales de los últimos ciclos electorales se han correlacionado cada vez más con qué tan demócrata o republicano es un distrito en las elecciones para la Cámara de Representantes, mucho más que en las contiendas por cargos estatales y hasta en elecciones para el Senado federal. De hecho, en 2020, solo el 3.7 por ciento de los distritos congresuales tuvieron la victoria de un candidato para la Cámara de Representantes de un partido distinto al del candidato presidencial que ganó en el distrito, y, además, el candidato ganador en la mayoría de estos distritos inusuales triunfó con el margen más escaso.

Como último paso de nuestro análisis, calculamos el número medio de los distritos que ganó Joe Biden de entre los mapas ajustados a los estándares de la Ley de Libertad para Votar. Luego, utilizamos ese número como el valor de base aproximado de un mapa justo para ese estado y comparamos el número medio de los distritos ganados por Biden en los mapas ajustados a los estándares de la ley con el número de los distritos que ganó Biden en los mapas reales que se utilizarán en las elecciones de 2024.

Se puede consultar nuestra metodología en mayor detalle aquí.

Lo que descubrimos

Nuestro análisis revela dos historias divergentes.

Hay buenas noticias para quienes defienden los distritos justos. En muchos estados, los mapas son mucho más justos que después del censo de 2010, cuando el control unipartidista de la redistribución de los distritos electorales, a raíz de las elecciones de medio término, dio rienda suelta para que quienes trazaron los mapas con fines partidistas pudieran crear algunos de los distritos manipulados más extremos de la historia de los Estados Unidos.

Este ciclo de redistribución ha tenido una mejora notable. Las reformas a la redistribución de distritos a nivel estatal en estados que antes eran muy manipulados (Míchigan y Virginia), la mayor predisposición de los tribunales estatales a hacer cumplir los límites sobre la manipulación partidista (Maryland), y algunas victorias electorales que dieron como resultado un gobierno dividido (Pensilvania) han ayudado a elaborar mapas más justos.

Pero, a pesar de las mejoras en algunos estados, el control unipartidista de la redistribución de los distritos sigue siendo la norma en la mayor parte del país. En esos estados, quienes están a cargo de trazar los mapas electorales han podido seguir manipulando el proceso con fines partidistas para producir una ventaja enorme para el partido a cargo. El sur del país, con una población enorme y en crecimiento, ha sido la región más propensa al abuso.

Carolina del Norte es un claro ejemplo. Con un electorado dividido casi en iguales proporciones entre los dos partidos principales, este estado suele considerarse entre los más competitivos de la nación durante las elecciones. Con un mapa que implementaron los tribunales estatales, 7 demócratas y 7 republicanos ganaron escaños para la Cámara de Representantes en las elecciones de medio término de 2022. Pero la nueva mayoría conservadora que fue electa para la Corte Suprema del estado desmanteló las protecciones antimanipulación de los distritos que habían implementado sus predecesores. Con la libertad de redefinir los mapas a su gusto, los legisladores republicanos enseguida reemplazaron el mapa más equitativo trazado por los tribunales por otro manipulado al exceso. Este año, ese mapa nuevo podría permitirle a este perenne estado pendular elegir hasta a 11 republicanos y tan solo a 3 demócratas: un resultado extremadamente sesgado en un estado que se perfila como uno de los campos de batalla de las elecciones presidenciales de 2024.

En total, nuestra evaluación demostró que la presunción de extremo sesgo partidista de la propuesta Ley de Libertad para Votar se habría registrado en 19 estados: 11 donde el partido republicano trazó los mapas, 4 donde el partido demócrata trazó los mapas, 2 con mapas trazados por comisiones y 2 con mapas trazados por la justicia.

En todos estos estados, con la excepción de dos, se pueden crear cientos, y en la mayoría, miles de mapas alternativos que no se considerarían manipulados con fines partidistas. En Illinois, por ejemplo, un estado con un mapa manipulado por el partido demócrata, más del 99 por ciento de los mapas alternativos incluidos en el proyecto ALARM cumplían con las normas de la Ley de Libertad para Votar. En Texas, un estado con un mapa manipulado por el partido republicano, más del 84 por ciento de los mapas alternativos se ajustaban a la ley. A quienes trazaron los mapas de estos estados no les faltaban opciones si hubieran querido adoptar un mapa justo. Tuvieron que esforzarse para no adoptarlo. 

Los mapas manipulados a favor de los republicanos

Texas y Florida, los dos estados que han ganado la mayor cantidad de escaños para el Congreso durante estos últimos diez años, consolidan la ventaja republicana en los mapas de esta década. En 2024, solo estos dos grandes estados le dan al partido republicano un total adicional de 10 escaños seguros para la Cámara de Representantes, más que el número que le habría dado el mapa promedio, ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar.

En Texas, el partido demócrata actualmente ocupa tan solo 13 de los 38 escaños (el 34 por ciento), a pesar de haber obtenido entre el 46 y el 48 por ciento de los votos en las elecciones federales recientes a nivel estatal. En comparación, el mapa promedio ajustado a los estándares de la Ley de Libertad para Votar tiene 18 distritos demócratas (más o menos alineado con la proporción de votos que recibió hace poco el partido demócrata a nivel estatal).

Es importante señalar que la manipulación de los distritos electorales en Texas también creó un muro de protección electoral a favor de los republicanos: 21 de los 25 escaños que ocupan son en distritos que Donald Trump ganó por 15 puntos porcentuales o más en 2020. Este es un cambio significativo con respecto a los mapas de la última década, en los que había solo 11 de estos distritos súper-Trump.

En Florida, el partido republicano sumó aún más escaños, cuando transformó su mayoría de 16 a 11 en la delegación de escaños congresuales del estado en una ventaja impresionante de 20 a 8. Lograron esta proeza al haber ganado el distrito nuevo que Florida recibió durante la redistribución de escaños y al haberles sacado los escaños a tres representantes demócratas, entre ellos, un representante demócrata negro del norte de Florida. En cambio, el mapa promedio ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar incluye 13 escaños demócratas. Ninguna de las contiendas en Florida por el Congreso se considera actualmente competitiva.

El siguiente bloque más grande que tiene el partido republicano para construir su ventaja es Carolina del Norte. El mapa promedio ajustado a los estándares de la Ley de Libertad para Votar le da 6 escaños al partido demócrata, pero el nuevo mapa manipulado del estado podría terminar creando tan solo 3 escaños demócratas en 2024. Un solo distrito de Carolina del Norte —un distrito recientemente manipulado que lo representan, desde hace mucho tiempo, representantes demócratas de raza negra— se considera competitivo este año.

El partido republicano también trazó un mapa sesgado, pero un poco más competitivo en Ohio, que produjo una diferencia de 10 a 5 en 2022, pero que podría crear una diferencia de 12 a 3 este año, si los republicanos ganan dos distritos que, por ahora, son demócratas, pero se consideran impredecibles este año (de los cuales uno lo perdieron en 2022 solo porque el candidato republicano mintió sobre su experiencia militar). En cambio, el plan promedio ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar cuenta con 6 distritos demócratas.

Después de estos cuatro estados, la ventaja que llevan los republicanos la completan los mapas manipulados de varios otros estados.

En Indiana, Iowa, Carolina del Sur y Utah, usaron el proceso de redistribución de los distritos para afianzar su posición transformando distritos republicanos, que antes se consideraban competitivos, en distritos republicanos mucho más seguros.

Los legisladores republicanos en Tennessee y Georgia fueron aún más agresivos. En Tennessee, ganaron un escaño después de la redistribución de distritos cuando dividieron la ciudad diversa y pronunciadamente demócrata de Nashville en tres distritos distintos, lo cual eliminó lo que había sido, durante mucho tiempo, un escaño seguro para los demócratas.

Otra variante de la misma maniobra ocurrió en Georgia. Allí, un tribunal federal ordenó a comienzos de este año que se volviera a trazar el mapa para crear un nuevo distrito con mayoría negra. Y los legisladores lo hicieron, solo que compensaron la creación de este nuevo distrito, seguramente demócrata, desmantelando otro distrito diverso y con coaliciones multirraciales en la zona metropolitana de Atlanta y creando, en su lugar, un distrito republicano seguro. Como resultado, los republicanos han garantizado mantener la ventaja de 9 a 5 en la delegación congresual del estado. En cambio, el mapa promedio de Georgia, ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar, incluye 7 distritos demócratas. Ningún distrito en estos dos estados se considera actualmente competitivo.

El último estado que le da una cierta ventaja al partido republicano es Wisconsin, aunque, en comparación, esta ventaja es menor. Allí, la legislatura no logró llegar a un acuerdo y el estado se quedó sin mapa. Entonces, la Corte Suprema del estado intervino para seleccionar un mapa, optó por el enfoque de “cambiar lo menos posible” e implementó un mapa manipulado a favor de los republicanos que se había creado en la década pasada. En 2022, ese mapa produjo una ventaja republicana de 6 a 2 en la delegación congresual del estado, aunque uno de los escaños republicanos es relativamente competitivo. En comparación, el mapa promedio ajustado a los estándares de la Ley de Libertad para Votar tiene 3 distritos demócratas o de tendencia demócrata.

Los mapas manipulados a favor de los demócratas

En casi todos los estados donde el partido demócrata controlaba el proceso de redistribución de los distritos electorales, ya tenían todos o casi todos los escaños, lo cual les dejaba muy pocas opciones para mejorar su posición a través de la manipulación de los distritos. Además, los mapas manipulados que trazaron son mucho menos seguros que los trazados por el partido republicano, ya que las ventajas demócratas suelen provenir de escaños competitivos con tendencia demócrata y no de distritos seguros totalmente demócratas.

La mayor ventaja a favor del partido demócrata que neutraliza la manipulación de los distritos del partido republicano está en Illinois, donde pudieron tomar un mapa ya manipulado, modificarlo para reforzar su electorado, ganar un escaño más en la parte sur del estado y sacar una impresionante ventaja de 14 a 3. Con este mapa, los republicanos tienen menos de cuatro escaños en Illinois por primera vez desde antes de la Guerra Civil. En comparación, el mapa promedio ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar incluye 6 escaños republicanos.

Los demócratas también trazaron mapas en Nuevo México y Oregón para ganar un escaño en cada estado, pero sus mapas manipulados son mucho más débiles que las fortalezas que construyeron los republicanos en estados como Texas.

En Oregón, el partido demócrata intentó crear una ventaja de 5 a 1 cuando trataron de ganar un escaño pendular con tendencia demócrata en un distrito que tenía inclinación republicana. Pero los republicanos terminaron ganando ese distrito en 2022, lo cual produjo una diferencia de 4 a 2. Este escaño sigue siendo competitivo para este año.

Lo mismo pasó en Nuevo México, donde los demócratas intentaron trazar un mapa para ganar los tres distritos congresuales del estado. Funcionó, pero apenas, porque el partido consiguió el tercer escaño por menos de un punto porcentual en 2022. Este año, ese distrito otra vez se considera impredecible. El plan promedio ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar le da al partido republicano 2 escaños en Oregón y 1 en Nuevo México.

Nueva Jersey es el último estado que favorece a los demócratas, aunque nuevamente su ventaja es menor en comparación con los mapas manipulados a favor del partido republicano en el resto del país. Después de que la comisión de redistribución de distritos electorales del estado, nombrada políticamente, no pudiera llegar a un acuerdo, la responsabilidad de seleccionar un mapa recayó sobre el miembro de la comisión sin afiliación política, encargado de resolver el punto muerto.

Este miembro seleccionó un mapa propuesto por los demócratas, en el que Joe Biden ganó 10 de los 12 distritos en 2020. Pero en 2022, el partido republicano logró ganar un distrito que había ganado Biden y dejó la ventaja para los demócratas en 9 a 3. Este escaño vuelve a ser considerado impredecible este año. En cambio, el mapa promedio ajustado a las normas de la Ley de Libertad para Votar cuenta con 4 escaños republicanos.

En todos estos estados, excepto en Illinois, quienes trazaron los mapas seguramente tendrían el argumento razonable, durante la fase de refutación en un litigio, de que los mapas no deberían considerarse manipulados con fines partidistas porque son competitivos.

Los falsos positivos

Los mapas de dos estados, Connecticut y Massachusetts, produjeron altos porcentajes de sesgo partidista según la prueba de presunción refutable de la Ley de Libertad para Votar, pero nuestro análisis sugiere que los dos estados deberían poder refutar la presunción ante la justicia con facilidad.

En estos dos estados de Nueva Inglaterra, los demócratas actualmente ganan todos sus escaños para el Congreso con comodidad, aunque los candidatos republicanos a nivel estatal suelen recibir por lo menos entre el 30 y 40 por ciento de los votos (más en algunos casos). Esta falta de correspondencia parece ser inevitable, ya que ninguno de los miles de planes alternativos que evaluamos para cada estado habría producido bajos niveles de sesgo partidista.

Este resultado sugiere que, en estos dos estados, es la distribución de la población votante y no el comportamiento indebido de quienes trazan los mapas, lo que causa esta escasez de escaños republicanos. Los votantes republicanos, si bien son numerosos dentro de la proporción de votantes en los dos estados, simplemente no llegan a ser mayoría de distrito en ninguno de los dos estados; y, por lo tanto, es imposible trazar mapas que produzcan una distribución de los escaños para la Cámara de Representantes que sea proporcional al equilibrio partidista del estado. Simplemente están demasiado esparcidos.

De igual modo, consideramos a Arizona y Missouri como falsos positivos. Los mapas de estos dos estados crearon la presunción de manipulación según la Ley de Libertad para Votar, pero, cuando se los analiza en mayor profundidad, había múltiples mapas alternativos en los dos estados que tenían la misma distribución de escaños entre los partidos políticos y, al mismo tiempo, cumplían con la Ley de Libertad para Votar. Ello sugiere la perfecta posibilidad de que, si un tribunal revisa los mapas, este concluya que no otorgaron una ventaja excesiva a un partido por encima de otro, o que ordene, como mucho, algunos cambios mínimos que no afectarían la distribución total de los escaños entre los partidos.

Conclusión

En 2022, el Congreso estuvo más cerca que nunca de acabar con la plaga de la manipulación en la redistribución de los distritos congresuales de una vez por todas. Ese momento ya pasó, pero volverá. La manipulación de los distritos electorales dejó de ser un tema que la población votante casi ni registraba para convertirse en uno de los más salientes. La injusticia de los mapas que se usarán en las elecciones de 2024 demuestra por qué.

Si bien las reformas a nivel estatal y los tribunales estatales pueden resolver algunos de los problemas —en Ohio se votará este noviembre sobre una propuesta que prohíbe la manipulación de los distritos y le da la responsabilidad de trazar mapas a una comisión independiente—, es muy improbable que sean la solución absoluta. Para reparar el problema de verdad, el Congreso debe actuar.

Traducción de Ana Lis Salotti.